II SA/Gl 632/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi S. P., Z. B., M.C., D.K. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta D. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej pierwotnie nr geodezyjnym [...] oraz przyznania działki zamiennej lub odszkodowania. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał m. in. art. 105 § 1 kpa i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a w uzasadnieniu stwierdził, że w/w nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową ani też na mocy któregoś z aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył S.P., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących: Z.B., M.C., D.K. i Z.M.. W odwołaniu tym wskazano, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] roku nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, między innymi dlatego nie został określony cel na jaki przejęto na rzecz Skarbu państwa działkę oznaczoną w tej decyzji nr [...] .Zdaniem skarżących przedmiotowa nieruchomość została przejęta "na cele rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej i rolniczych spółdzielni produkcyjnych", a w związku z tym wpisuje się w katalog regulacji zawartych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] roku, na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego samo rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania jest prawidłowe. Jednakże umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że dawna działka nr [...] położona w Z. nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową ani na podstawie żadnego aktu prawnego wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niewłaściwe. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części przysługuje bowiem zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ w aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji brak jest dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości, a odwołujący się na dodatkowe żądanie organu odwoławczego nie złożyli dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny lub ich poprzedników prawnych do przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji z dnia [...] roku to oznacza to, że odwołujący się nie wykazali, iż żądanie zwrotu działki nr[...] im przysługuje. Zdaniem organu odwoławczego informacje wynikające z wypisu z ewidencji gruntów i budynków (z [...] roku) nie są podstawą ustalenia własności nieruchomości. Dokumentami potwierdzającymi stan prawny nieruchomości są przede wszystkim odpisy ksiąg wieczystych, akty notarialne, akty własności ziemi. Jednakże uchybienie organu I instancji (w zakresie uzasadnienia) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy bowiem brak jest materialnoprawnych podstaw do spełnienia żądania odwołujących się. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] roku złożył S.P. działający we własnym imieniu i pozostałych skarżących. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądanie autor skargi stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych. Wskazał, że we wszystkich dotychczasowych postępowaniach, przymiot strony w stosunku do wnioskodawców jak i ich poprzedników prawnych nie był kwestionowany, co świadczy o posiadaniu przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto podniósł, że okoliczności sprawy świadczą o przysługującym skarżącym tytule własności. Jego zdaniem dane ewidencyjne są wystarczające do ustalenia tytułu własności na rzecz skarżących. Zarzucił także naruszenie zasady dwuinstancyjności przez zmienienie w zaskarżonej decyzji "podstawy umorzenia". Jeżeli organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przez ten organ podanych to utrzymanie decyzji tego organu było niedopuszczalne. Zdaniem skarżących organ odwoławczy wykazał się w sprawie nadmiernym rygoryzmem. Nawet w sytuacji gdyby przyznać organowi odwoławczemu uprawnienia do czynienia samodzielnych ustaleń w zakresie przymiotu strony, to organ ten był zobowiązany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 do zawieszenia postępowania i wezwania stron do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (art. 100 § 1 kpa). Nadto skarżący złożyli pismo procesowe z dnia [...], z którego wynika, że mają zamiar wystąpić o uwłaszczenie odnośnie działki nr [...] a na rozprawie w dniu [...] roku skarżący S.P. (będący także pełnomocnikiem pozostałych skarżących) podtrzymał skargę. Przyznał także, że osoby w stosunku do których została wydana decyzja z [...] roku nie dysponowały tytułem własności ale wniósł o uwzględnienie w tej materii art. 341 kc regulującego uprawnienia posiadacza samoistnego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ząbkowicach, oznaczonej poprzednio (w dacie wydania decyzji z [...] roku) nr [...]. Z uwagi na brak po stronie wnioskodawców (obecnie skarżących) uprawnienia do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami właśnie posiadanie przez wnioskodawców (skarżących) uprawnienia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zagadnieniem spornym w sprawie. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący są spadkobiercami osób w stosunku do których wydał decyzję Naczelnik Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] roku. Nie budzi też wątpliwości fakt, że osoby w stosunku do których została wydana ta decyzja dotycząca przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. [...] ha nie byli właścicielami tej działki, ale jej władającymi (pismo Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej – Wydział Geodezji i Kartografii z dnia [...] roku, przyznanie przez S.P. na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku, że osoby których dotyczyła decyzja z [...] roku były jedynie posiadaczami samoistnymi działki nr[...]). Artykuł 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przepis ten stanowi więc wyraźnie, że roszczenie o zwrot nieruchomości może złożyć wyłącznie osoba określona w art. 136 ust. 3 ustawy, a więc poprzedni właściciel oraz jego spadkobiercy. W sprawie z żądaniem zwrotu wystąpili spadkobiercy osób wymienionych w decyzji z dnia [...] roku. W art. 136 ust. 3 ustawy spadkobiercy zostali uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczeniowej, pomimo, że spadek nie obejmuje już takiej nieruchomości, skoro odebrana została w drodze wywłaszczenia za życia spadkobiercy z tym, co należy jeszcze raz podkreślić, chodzi o spadkobierców byłego właściciela. W związku z tym należy stwierdzić, że stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są osoby o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, a także te osoby i podmioty, których status strony określa art. 28 kpa. Skoro więc K.W., Z.K. i Z.B., nie byli właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] w dniu wydania decyzji z dnia [...] roku, to skarżącym – ich spadkobiercom nie przysługuje roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy. W istocie, poczynając od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej kpa (Dz. U. z 2011 roku nr 6, poz. 18) po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości organ orzekający powinien na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na nie posiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Jeżeli jednak, jak w niniejszej sprawie, doszło do wszczęcia postępowania winno zostać ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Wbrew stanowisku skarżących umorzenie postępowania uzasadnia także bezprzedmiotowość podmiotową. Bezprzedmiotowość podmiotowa wiąże się z obiektywną niemożnością ukształtowania stosunku administracyjnego, ze względu na brak elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego. Jako, że decyzja administracyjna rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego, działanie w takim postępowaniu podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, uniemożliwia ukształtowanie jego sytuacji prawnej, a w związku z tym stanowi o jego bezprzedmiotowości podmiotowej, dając podstawę do jego umorzenia. Zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z innych przyczyn niż to wskazał organ I instancji nie narusza prawa, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą ostatnią zasadą organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać taką decyzję jedynie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (o umorzeniu postępowania), ale z innym uzasadnieniem niż to uczynił organ I instancji. W związku z tym należy stwierdzić, że utrzymanie w mocy decyzji oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. NSA z 15.08.1985 r. – III SA 730/85 i NSA z 6.10.2000 r. – V SA 481/00). Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast korzystając ze swoich uprawnień merytorycznych ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i do czego był uprawniony. Nie mają także racji skarżący twierdząc, że dane ewidencyjne są wystarczające do ustalenia tytułu własności na rzecz skarżących. Dane z ewidencji gruntów i budynków nie stanowią bowiem dowodu na to, że wnioskodawcy (skarżący) są uprawnieni do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że dane z ewidencji nie są podstawą ustalania stanu własności nieruchomości, a zawartych w wypisie z ewidencji danych o właścicielu nie obejmuje domniemanie prawdziwości. Roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało przyznane osobom władającym gruntem (władanie – stan faktyczny), ale byłym właścicielom lub jego spadkobiercom (a więc osobom legitymującym się tytułem prawnym do gruntu). Organ odwoławczy nie naruszył także art. 97 § 1 pkt 4 kpa co jednoznacznie wynika z art. 136 ust. 3 ustawy (roszczenie określone w tym przepisie przysługuje bowiem byłym właścicielom lub ich spadkobiercom). Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). sw