II SA/Gl 634/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda skargą z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] r., nr [...] podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą tą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania dla terenu położonego w północnej części dzielnicy [...] w P. Wojewoda zarzucił, że uchwała jest sprzeczna z art. 36 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W uzasadnieniu podniesiono, że w § 32 ust. 1 uchwały Rada ustaliła stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, dla nieruchomości nie stanowiących własności gminy, zlokalizowanych na terenie o symbolu [...] w wysokości [...]. Natomiast w § 32 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do pozostałych terenów ustalono, że nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu i dla tych terenów żadna stawka nie została ustalona. Wojewoda zarzucił, że wobec powyższego Rada uchwaliła plan pozbawiony elementu obligatoryjnego, jakim są stawki procentowe przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Stawki te są podstawą do obliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Uchwała narusza jednocześnie § 4 pkt 13 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące stawek procentowych powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od [...] do [...] i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów. Wojewoda zastrzegł, że nie stanowi wyczerpania delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy zapis dotyczący pozostałych terenów. Po pierwsze obligatoryjnie ustalane stawki winny być określone w procentach a gmina decydując się ewentualnie na zaniechanie pobierania opłat winna je ustalić na poziomie [...]. Po wtóre, ani przepisy ustawy, ani przepisy innych aktów nie upoważniają Rady do decydowania o braku wzrostu wartości nieruchomości, wyceną zajmują się rzeczoznawcy poprzez opracowanie operatu szacunkowego. Poprzez wprowadzenie negowanego zapisu Rada rozstrzygnęła zatem o kwestii pozostającej poza sferą jej kompetencji. Art. 15 ust 2 ustawy zawiera zamknięty katalog elementów, jakie mogą być uregulowane w planie miejscowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, oceniając zarzuty jako nieuzasadnione. Podniesiono, że uchwała nie narusza § 4 pkt 13 rozporządzenia, albowiem w tym zakresie przekracza ono upoważnienie ustawowe zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy. Rada Miasta wyjaśniła, że nie zadecydowano poprzez podjęcie uchwały o braku wzrostu wartości nieruchomości, albowiem na terenie objętym planem istniało już budownictwo mieszkaniowe. Zagospodarowanie terenu nie uległo zmianie. Poprzedni plan, który utracił moc obowiązującą z mocy prawa, przewidywał taki sam zakres zagospodarowania. Uchwalony plan ma charakter regulacyjny, ujednolica zasady gospodarowania na terenach obecnie zabudowanych. Skoro zatem wartość nieruchomości nie uległa zmianie, to nie można ustalać stawki procentowej. Wskazano także, że szacowanie w takim przypadku nieruchomości dla wykazania braku wzrostu wartości pociąga skutki finansowe dla budżetu gminy i grozi zarzutami o niegospodarność. Za wadliwe uznano również żądanie określenia stawki w wysokości [...]. Uchwalane przez gminę stawki służą ustalaniu tzw. renty planistycznej, której obowiązek naliczenia i zapłaty powstaje w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości. Stąd za niedopuszczalne należy uznać przyjmowanie stawki [...]. Natomiast § 4 pkt 13 rozporządzenia MI przekracza delegację ustawową, albowiem wysokość stawek określił ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy. Stąd ustalenie stawki [...] dla terenów, których wartość wzrosła, jest niedopuszczalne. Zarzucono także organowi nadzoru niekonsekwencję, albowiem zawierająca analogiczne postanowienia uchwała z dnia [...] r. nr [...] nie została zaskarżona. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej, o przystąpieniu do uchwalenia planu Rada Miasta zadecydowała uchwałą nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu uchwały podano, że obszar objęty planem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położony jest na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej, wytwórczej oraz przeznaczonych do rewitalizacji i renaturalizacji. O przystąpieniu do opracowania planu ogłoszono poprzez publikację w prasie lokalnej ([...] z [...] r.) oraz obwieszczenie i ogłoszenie przez lokalną rozgłośnię radiową, zawiadomiono także instytucje i organy wskazane w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy, zgodnie ze sporządzonym rozdzielnikiem. Wnioski do planu zgłosiły niektóre z instytucji zawiadomionych indywidualnie o przystąpieniu do sporządzania planu. Dla projektu planu sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, w której podano m. in., że celem zmiany planu jest adaptacja stanu istniejącego a przedmiotem utrzymanie istniejących powiązań komunikacyjnych, utrzymanie terenów zabudowy mieszkaniowej, wskazanie terenów przeznaczonych pod usługi i wytwórczość, wskazanie terenów, gdzie zabudowa jest zabroniona oraz ustalenie nakazów, zakazów i dopuszczeń dla wyznaczonych terenów. Sporządzono opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. W prognozie tej stwierdzono, że w projekcie planu nie przewiduje się nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową, w związku z czym w tym zakresie uchwalenie planu nie przyniesie dochodów gminie. Natomiast przewidziano wzrost dochodu z tytułu podatku od nieruchomości poprzez przeznaczenie nowych terenów na cele przemysłowe oraz ewentualne wpływy z tytułu renty planistycznej od tych terenów. W dalszej kolejności uzyskano pozytywną opinię Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w P. z dnia [...] r. oraz wymagane uzgodnienia. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od [...] r. do [...] r., o czym zawiadomiono obwieszczeniem, ogłoszeniem na stronie internetowej Urzędu oraz ogłoszeniem prasowym opublikowanym w dodatku lokalnym do [...] z dnia [...] r. Równocześnie poinformowano o terminie przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem i prawie wnoszenia uwag. Zagadnienia poruszane w trakcie dyskusji publicznej nie wymagały dokonania zmian w projekcie planu, część z nich nie dotyczyła ustaleń planistycznych, lecz kwestii porządkowych i inwestycyjnych w gminie. Natomiast do projektu planu zostały także zgłoszone uwagi. W związku z wyznaczeniem w obszarze planu strefy ochrony konserwatorskiej żądano złagodzenia zapisów dotyczących tej ochrony oraz zmiany granic strefy. Zgłoszono także wniosek o przeznaczenie działki położonej w strefie zieleni na cele przemysłowe. Uwzględnione zostały tylko uwagi dotyczące złagodzenia zapisów planu dotyczących strefy ochrony konserwatorskiej. W tym zakresie dokonano ponownych uzgodnień ze Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po ponowieniu czynności, zaskarżoną uchwałą doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położnego w północnej części dzielnicy [...] w P. W § 3 uchwały wyodrębniono na obszarze objętym planem tereny: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) i jednorodzinnej (MN), tereny usług (U), sportu i rekreacji (US), parków i skwerów miejskich (ZP), ogrodów działkowych (ZD), zieleni nieurządzonej (Z), infrastruktury technicznej- elektroenergetyka (E), tereny parkingów (KSp), dróg publicznych (KD), tereny dróg pieszych (KDx) oraz tereny działalności produkcyjnej, baz i składów (P). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłankami nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania oraz naruszenie właściwości organów. W rozważanym przypadku Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w zakresie właściwości organu uchwalającego plan. Analiza materiałów planistycznych pozwala także uznać, że w toku prac nie doszło do naruszeń procedury związanej z uchwalaniem planu. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia zachowania przez Radę zasad sporządzania planu, w szczególności określenia w planie obligatoryjnych jego elementów. Zarzut organu nadzoru dotyczył bowiem nieuprawnionego zaniechania przez Radę Miasta ustalenia stawek procentowych dla wszystkich terenów objętych planem. Formułując tego rodzaju zarzut organ nadzoru stanął na stanowisku, że skoro art. 15 ust. 2 ustawy wymienia treści, które obligatoryjnie winny zostać uregulowane uchwałą, to stawki opłaty planistycznej należy określić dla wszystkich jednostek planistycznych wyodrębnionych w planie, różnicując ich wysokość. W przekonaniu Sądu z takim stanowiskiem i wykładnią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można się zgodzić. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy wymieniają zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie i fakultatywnie, w zależności od potrzeb. Jak zauważa się jednak w piśmiennictwie, podział ten nie jest konsekwentny. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny i w istocie też zależy od potrzeb, musi bowiem ulegać dostosowaniu do warunków faktycznie panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, brak takich ustaleń w planie nie stanowi o jego niezgodności z prawem (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 154. Tak też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/GL 736/06). W odniesieniu do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy należy zwrócić uwagę, że jego stosowanie, a zatem również interpretacja, pozostaje w związku z art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa taką nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę określoną stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomość. Stawka procentowa służy do obliczenia wysokości opłaty. Na organach wykonawczych gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości - przy ich zbyciu, ale tylko wówczas, gdy ustalenia planu doprowadzają do wzrostu wartości. Gdy wzrostu takiego nie ma (lub wręcz plan skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości), ustalanie stawek dla takich terenów nie jest konieczne ani zasadne. Opracowywanie planu zawsze dotyczy jakiegoś konkretnego terenu, w określony sposób zagospodarowanego i użytkowanego, o określonych cechach fizycznych. Uchwalane regulacje nie mogą być oderwane od cech terenu a kwalifikacja tych cech ma charakter praktyczny, tak jak na zasadach wiedzy praktycznej i doświadczenia opierają się w części nakazy i zakazy ustalane w planie, dotyczące np. wysokości zabudowy, stylu zabudowy, materiałów elewacyjnych i wielu innych. W ocenie Sądu w ramach prowadzonych prac planistycznych organ uchwalający plan jest uprawniony do ustalania, w jaki sposób wprowadzane zapisy planu wpływają na wartość nieruchomości. Ustalenia te winny znaleźć wyraz w sporządzonej dokumentacji, pozwala ona wówczas na sprawdzenie, czy postanowienia planu w tym zakresie nie są arbitralne. Jeżeli zlokalizowanie nieruchomości w danej jednostce strukturalnej skutkuje podwyższeniem jej wartości, wówczas obowiązkowe jest ustalenie stawek procentowych, umożliwiających obliczenie obowiązkowej opłaty planistycznej. Jeżeli skutek taki nie ma miejsca, brak podstaw do ustalania stawki opłaty, pobieranie opłaty nie jest bowiem uzasadnione. W takiej sytuacji możliwe jest zaniechanie ustalania w planie stawki procentowej lub zamieszczenie w planie postanowień negatywnych. Organ nadzoru wyraził stanowisko, że w takiej sytuacji dla terenów bez wzrostu wartości nieruchomości stawka ta winna zostać ustalona na poziomie [...]. Niewątpliwie skutek finansowy w takim przypadku byłby analogiczny jak w sytuacji zaniechania ustalania stawki. Jakkolwiek Sąd podziela stanowisko co do niedopuszczalności określania stawki w wymiarze [...], to stanowisko to co do zasady dotyczy sytuacji, dla których istnieje obowiązek ustalenia i pobrania opłaty. Gdyby zatem w planie miejscowym została określona stawka zerowa dla terenów, dla których nie występuje wzrost wartości nieruchomości, co potwierdzają ustalenia zawarte w materiale sprawy, to wówczas rozstrzygnięcie takie należałoby uznać w przekonaniu Sądu za dopuszczalne. Brak jest jednak podstaw do formułowania tezy, że organ gminy ma obowiązek ustalić właśnie taką stawkę dla terenów nie dotkniętych wzrostem wartości, aby zapewnić przedmiotową kompletność postanowień planu. W niniejszej sprawie Rada Miasta w § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały przyjęła, że dla terenów objętych planem, poza terenem zlokalizowanym w jednostce [...], nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu. Analiza materiałów planistycznych prowadzi do wniosku, że stanowisko takie jest uprawnione. Dokumenty, w tym mapy, potwierdzają, że teren objęty planem jest od dawna zagospodarowany w określony sposób, a uchwalony plan potwierdza stan istniejący faktycznie. Wyjątek w tym zakresie stanowi teren oznaczony jako [...], położony między jednostkami [...] ([...]) i [...] ([...]). Obszar oznaczony jako [...] nie jest zagospodarowany i został przeznaczony do zagospodarowania na cele przemysłowe dopiero uchwalonym planem. W takim stanie faktycznym brak jest podstaw do ustalania stawki procentowej mającej służyć naliczaniu opłaty dla terenów, które od dawna wykazują określony sposób zagospodarowania, określający ich wartość. Uchwalenie planu, potwierdzającego stan faktyczny, nie wpływa na wartość nieruchomości w tym zakresie. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.