II SA/Gl 637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rada Miejska w S. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków opracowanych przez A Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...] – dla odbiorców z nieruchomości objętych zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (Decyzja Nr [...] z dnia [...] z późniejszymi zmianami). Uchwała, jak wskazała Rada, została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 4, § 5 oraz § 13 ust. 3-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe oprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 zwanego dalej rozporządzeniem). W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż w przedmiotowej taryfie dokonano niewłaściwego określenia stawki opłaty abonamentowej, różnicując jej wysokość w zależności od średnicy wodomierza pomimo, że takiego rozwiązania nie dopuszczają uregulowania rozporządzenia. Tym samym zatwierdzona przez Radę Gminy taryfa nie określa prawidłowo, wymaganej przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa, wysokości cen i stawek opłat, co powoduje, że nie można uznać jej za sporządzoną zgodnie z przepisami. Katalog elementów taryfy określony w § 4 rozporządzenia jest wyliczeniem enumeratywnym. Brak w taryfie choćby jednego z wymaganych prawem elementów bądź sprzeczna z prawem jego regulacja dyskwalifikuje taryfę w całości i powoduje, że dokument taki nie może być uznany za taryfę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ww. ustawy. Wojewoda [...] wskazał nadto, że w taryfie określa się rodzaje i wysokość cen i stawek opłat. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.) jako "cenę" należy rozumieć wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Informacja o cenie towaru w wysokości (wartości) nie uwzględniającej podatku jest informacją nierzetelną, nieprawdziwą i niepełną, bo to na przedsiębiorcy leży obowiązek oznaczania cen towaru zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś konsument ma prawo znać cenę towaru, a nie obliczać ją sam. Przepisów ustawy o cenach nie stosuje się jedynie, gdy dochodzi do obrotu pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz do cen ustalonych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach (art. 1 ust. 2 ustawy o cenach). Z powyższego wynika, iż cenę i stawkę opłat w taryfie należy określać z uwzględnieniem podatku VAT. Tymczasem w części V załącznika do uchwały Rada określiła wysokość cen i stawek opłat abonamentowych za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w wysokości netto. Żaden przepis prawa nie zezwala Radzie Miejskiej na ustalenie stawki netto taryfy, co dowodzi, iż taryfa ustalona przez Radę zawsze powinna mieć wartość brutto, zgodnie z cytowaną powyżej ustawą o cenach. W odpowiedzi na skargę działająca przez pełnomocnika Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podała, iż taryfy zatwierdzone zaskarżoną uchwałą, spełniają wszystkie warunki wskazane w § 4 rozporządzenia. Określają bowiem rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń oraz warunki stosowania cen i stawek opłat. Jako błędny trzeba zatem, zdaniem Rady, ocenić argument, że ustalenie stawki opłat abonamentowych w rozliczeniach dokonywanych na podstawie wskazań wodomierzy w zależności od średnicy wodomierza jest sprzeczny § 5 pkt. 2 w związku z § 13 ust. 3-6 rozporządzenia. W § 5 rozporządzenia ustawodawca jedynie wskazuje jakie elementy mają zawierać zatwierdzane taryfy - w zależności od ich rodzaju, struktury oraz poszczególnych grup odbiorców. Przywołany przepis w pkt. 2 stanowi, że taryfy powinny zawierać stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę m.in. w rozliczeniach dokonywanych w oparciu o wskazania wodomierzy. Element taki znajduje się w części V pkt. 3 zatwierdzonej taryfy. Ponadto, przepis ten nie formułuje zakazu wprowadzenia zróżnicowanych stawek opłaty abonamentowej, co skutkuje możliwością przyjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne albo stawki stałej - jednakowej dla ogółu odbiorców, albo zróżnicowanej, tj. ustalonej w oparciu o wytyczne wskazane w § 13 ust. 7 rozporządzenia. Katalogu zaś sytuacji uzasadniających różnicowanie stawek opłat nie można uznać za zamknięty i wyczerpujący. Decyduje o tym użycie przez ustawodawcę w § 13 ust. 7 rozporządzenia zwrotu "w szczególności". Zapis taki pozwala przedsiębiorstwu na przyjęcie i zastosowanie różnych podstaw uzasadniających różnicowanie stawek. Wreszcie postanowienia zawarte w § 13 ust. 3-6 rozporządzenia regulują wyłącznie kwestię kalkulowania stawki opłaty abonamentowej. Zdaniem Gminy S. należy odróżnić kosztowy aspekt kalkulacji stawek od zgodnych z prawem przyczyn i metod ich różnicowania. Analiza podniesionych aspektów jednoznacznie potwierdza tezę, iż przedsiębiorstwo wodociągowe posiada legitymację aby między innymi w sytuacji zróżnicowanych kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń, zróżnicować także wysokość stawek opłat abonamentowych w oparciu o przyjęte przez siebie i racjonalnie umotywowane kryterium. Za oczywiście bezpodstawny Rada Miejska w S. uznała także zarzut w przedmiocie określenia w taryfie cen i stawek w wysokości netto. Zgodnie z § 2 pkt. 9-11 rozporządzenia zarówno do cen za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki oraz do stawek opłaty abonamentowej dolicza się podatek od towarów i usług, w wysokości określonej odrębnymi przepisami. Z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika, że dopiero do określonej i podanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne ceny bądź opłaty, a rozumianych jako wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych - dolicza się podatek VAT. Nie można zatem wymagać, aby przedsiębiorstwo w taryfie posługiwało się cenami w wysokości brutto, ponieważ byłoby to sprzeczne z przepisami rozporządzenia. Rada załączyła nadto sporządzoną na jej użytek opinię w zakresie różnicowania wysokości stałej opłaty abonamentowej według wielkości wodomierza głównego oraz podawania w taryfie cen i stawek opłat w wysokości netto, której autorem jest specjalista z zakresu spraw wodno-kanalizacyjnych. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 7 października 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo wskazał, iż niedopuszczalnym jest różnicowanie opłat w ramach jednej grupy taryfowej. Także ten zarzut pełnomocnik Rady Miejskiej uznała za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 powołanej już wyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Szczegółowe natomiast normy dotyczące określania taryf i warunków rozliczeń mieszczą się w wydanym na podstawie zawartej w art. 23, 25 i 27 ust. 2 delegacji ustawowej cytowanym już powyżej rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. I tak elementy taryf wymienia § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż określa się w nich rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Natomiast w § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Taryfy te zawierają m. innymi stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę (§ 5 pkt 2 rozporządzenia): 1) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, 2) w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, 3) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej, stanowiącej według zawartej w § 2 pkt 11 rozporządzenia definicji wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków, określają z kolei przepisy § 13 ust. 3-6 rozporządzenia. W myśl przepisów tych stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Podkreślenia wymaga tym samym, iż określenie stawki opłaty abonamentowej nie ma charakteru dowolnego. Stawka ta ujmować ma bowiem rozliczenie kosztów, o których mowa powyżej, nie może natomiast być uzależniona od innych kryteriów bądź parametrów. Zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. taryfą (rozdział 4) stawki opłaty abonamentowej uzależnione natomiast zostały od średnicy wodomierza, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 rozporządzenia. Kryterium takie nie jest bowiem przewidziane w rozporządzeniu, o którym mowa. Nawet zresztą gdyby uznać je za element kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych naruszenie przepisów byłoby równie oczywiste, treść § 13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia wskazuje bowiem na to, że dopiero ustalenie wszystkich kosztów, o których tam mowa może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Ustalenie tej stawki jedynie w oparciu o koszty zakupu bądź utrzymania urządzeń, który wzrasta wraz z jego wielkością pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi przepisami § 13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia. Notabene wskazać w tym miejscu należy, że w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 7 października 2009 r. pełnomocnik Rady Miejskiej, w odpowiedzi na pytanie czym kierowano się uzależniając stawki opłat od średnicy wodomierza oświadczyła, że Rada ogranicza się jedynie do zatwierdzania taryf, nie ingeruje natomiast w techniczne detale. Teza ta jest jednak błędna i pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 4 ustawy obligującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sprawdzenia, na podstawie przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Zobowiązany jest też do weryfikacji kosztów wynikających ze świadczenia usług pod względem celowości ich ponoszenia. Podkreślenia wymaga także, iż w świetle wyżej powołanych przepisów rozporządzenia zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest natomiast ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny bowiem być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Także i w tym aspekcie podzielić należy zatem twierdzenia skargi o istotnym naruszeniu przez Radę Miejską zaskarżoną uchwałą obowiązujących norm prawnych. Zatwierdzone taryfy w części V pkt 3.1. przewidują bowiem jedynie jedną grupę W1, w ramach której zróżnicowano opłatę abonamentową w zależności od średnicy wodomierza. Wskazane wyżej uchybienia oznaczają w konsekwencji, iż podjęta przez Radę Miejską w S. uchwała jest sprzeczna z prawem, a zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa (§ 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 rozporządzenia). Przesądza to – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie bowiem nieważności jedynie w części dotyczącej opłat abonamentowych i grup odbiorców pozbawiłoby taryfy ich obligatoryjnych elementów (art. 2 pkt 12 ustawy) i pozostawiłoby w obrocie prawnym uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf w istocie taryf już nie obejmującą. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów pozbawione głębszego celu stało się prowadzenie przez Sąd szerszych rozważań odnośnie podniesionej przez organ nadzoru kwestii podania w taryfach cen i opłat netto, nie zaś ich wartości brutto. Wskazać zatem jedynie trzeba, iż Sąd nie podziela podniesionego przez organ nadzoru zarzutu dotyczącego niedopuszczalności określenia w taryfach stawek cen i opłat bez uwzględnienia w nich podatku od towarów i usług. Niezależnie bowiem od skądinąd ważkich i przekonujących argumentów podnoszących w skardze podkreślających niejasność tak określonych stawek dla odbiorców i przerzucenie na nich konieczności doliczenia podatku, a także odwołujących się w tej mierze do ustawy o cenach takiej redakcji uchwały nie można zarzucić, zdaniem składu orzekającego, naruszenia prawa. Stosownie bowiem do zawartych w § 2 pkt 9 i 10 rozporządzenia definicji cena za dostarczoną wodę i cena za odprowadzone ścieki stanowić ma wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usługi obowiązany jest zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Cena ta nie obejmuje podatku od towarów i usług, przywołane definicje dopiero bowiem do cyt. "ceny" nakazują doliczyć ww. podatek. Analogiczna reguła odnosi się do opłaty abonamentowej ("do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek" - § 2 pkt 11 rozporządzenia). Posłużenie się przez Ministra Budownictwa powyższymi zwrotami, nie zaś zwrotem np. "cena obejmuje podatek" "stawka zawiera w sobie podatek" itp. sprawia, iż interpretacja dokonana przez Radę Miejską w S. pozostaje w tej kwestii w zgodzie z rozporządzeniem. Taryfy, w myśl § 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia zawierać bowiem mają cenę i stawkę, a nie wartości wynikające z sumowania odpowiednio ceny lub stawki oraz podatku. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonej ustawy w całości.