II SA/Gl 638/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg B. N., E. O., W. P., E. P., M. P., W. W., A. G. i W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 19 grudnia 2013 r. nr 886/LII/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem R.5.ZP; 2. zasądza od Gminy Sosnowiec na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Sosnowcu w dniu 31 marca 2005 r. podjęła uchwałę Nr 597/XXXVII/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru "Sosnowiec Śródmieście". Następnie po dokonaniu wymaganych ogłoszeń oraz uzyskaniu opinii i uzgodnień, stwierdzając zgodność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca, przyjętego uchwałą Nr 279/XIV/99 z dnia 28 października 1999 r. wraz z jego zmianą, dokonaną uchwałą nr 177/XIV/03 z dnia 25 września 2003 r., zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Sosnowcu na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru "Sosnowiec Śródmieście". Powyższa uchwała wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego, stwierdzającym nieważność uchwały w części, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 31 grudnia 2013 r. poz. 7976. Odrębnymi pismami o jednobrzmiącej treści B. N., E. O., W. P., E. P., M. P., W. W., A. G. i W. P. jako użytkownicy wieczyści działek i właściciele usytuowanych na nich pawilonów handlowych, wezwali Radę Miejską w Sosnowcu do usunięcia naruszenia prawa w części, zawartej w § 9 ust. 2 oraz § 27 powyższej uchwały, zarzucając że teren ten do tej pory przeznaczony był pod usługi i wykorzystywany do prowadzenia handlu detalicznego, zaś jego przeznaczenie zostało zmienione na skwer miejski – zieleń miejską, co uniemożliwia im korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a ponadto, jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu studium. Jednakże Rada Miejska w Sosnowcu wezwań nie uwzględniła. W tym stanie rzeczy odrębnymi skargami o jednobrzmiącym brzmieniu B. N., E. O., W. P., E. P., M. P., W. W., A. G. i W. P. domagali się stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 oraz § 27 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, zaskarżona w części uchwała podjęta została z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 22 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie ich praw majątkowych, prawa swobodnego dysponowania nieruchomością, a także swobody działalności gospodarczej. Nadto, skarżący zarzucili naruszenia art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu... wobec braku zgodności planu z zapisami obowiązującego studium. Skarżący podnieśli, że cały obszar oznaczony w planie miejscowym jako R.5.ZP, jest obecnie wykorzystywany jako targowisko (miejsce prowadzenia handlu detalicznego), zaś nieruchomość stanowi własność Gminy Sosnowiec i została im oddana w użytkowanie wieczyste. Zatem przeznaczenie terenu pod realizację skweru miejskiego (zieleni urządzonej), na którym obowiązuje zakaz realizacji nowych wolnostojących kubaturowych urządzeń infrastruktury technicznej, wkracza bezpośrednio w sferę uprawnień skarżących, co stwarza po ich stronie interes prawny we wniesieniu skargi. Skarżący podnieśli, że jak wynika z uzasadnienia uchwał o odmowie usunięcia naruszenia prawa, ingerencja gminy w ich prawa rzeczowe jako użytkowników wieczystych gruntu, podyktowana była jedynie względami estetycznymi, co świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego i grozi obawą wywłaszczenia nieruchomości. Gdy zaś idzie o zarzut niezgodności z ustaleniami studium, skarżący podali, że zgodnie z jego zapisami obszar targowiska między ul. [...] a ul. [...], miał zostać zrestrukturyzowany (przebudowany), a nie zlikwidowany i przeznaczony na skwer miejski, zaś w pkt 4.2 "Tereny zieleni", zaproponowano co prawda wprowadzenie nowych terenów zieleni miejskiej o zróżnicowanym zainwestowaniu, przy czym w katalogu wymienionych terenów nie wskazano w ogóle tego obszaru. Odpowiadając na skargi Prezydent Miasta Sosnowca wniósł w pierwszym rzędzie o ich odrzucenie jako wniesionych z uchybieniem terminu i braku przesłanek do jego przywrócenia, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skarg. Zdaniem organu gminy, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, gminy zostały bowiem upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego w obszarze położonym przy ul. [...] może być zrealizowane jedynie przez wyznaczenie przestrzeni publicznej służącej ogółowi mieszkańców i użytkowników, położonej w zwartej zabudowie centrum dla ważnej przestrzeni związanej z historią miasta – na skwerze przed kamienicą, w której urodził się W. S. Gmina wyjaśniła, że teren o symbolu R.5.ZP, zajmuje powierzchnię 0,34 ha, z czego 63 % stanowi własność Gminy Sosnowiec, a skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego do działek o pow. ok. 0,0060 ha, zaś z mocy art. 35 i art. 36 ustawy, przysługuje im uprawnienie wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy do czasu realizacji ustaleń planu oraz rekompensaty za pogorszenie lub uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości. Nadto, w niewielkiej odległości ok. 100 m, funkcjonują wskazane do zachowania targowiska, które miały przejąć funkcje straganów i małych pawilonów handlowych zlokalizowanych w rejonie ul. [...]. Zatem teren centrum miasta zostanie intensywniej wykorzystany, co spełnia wymogi studium w zakresie koncentracji usług przy zwiększonym udziale zieleni i poprawi estetykę centrum miasta. Utworzenie na tym obszarze zieleni urządzonej stanowi realizację polityki przestrzennej miasta, określonej w strategii rozwoju oraz koncepcji, opracowanej we wrześniu 2006 r. W konsekwencji, w ocenie organu, ingerencja w prawo własności (użytkowania wieczystego) jest uzasadniona interesem całej wspólnoty samorządowej, zaś skarżący nie wnieśli uwag na etapie opracowania planu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10). Organ gminy wyjaśnił też, że dla terenu objętego skargą, w studium określono kierunek działań w zakresie realizacji usług w obszarze centrum miasta oraz zaproponowano wprowadzenie szeregu nowych terenów zieleni miejskiej. Zatem lokalizacja zieleni urządzonej pośród terenów wyznaczonych pod realizację zabudowy usługowej, zdaniem organu, realizuje ustalenia studium, który to akt jako dokument ogólny nie mógł wyznaczać pojedynczych skwerów zielonych, lokalizowanych w śródmieściu. Wreszcie, organ gminy powołał się na fakt badania uchwały przez organ nadzoru. Stąd też skargi uznał za bezzasadne. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II powyższe skargi połączono do wspólnego rozpoznania, zaś postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił skarżącemu A. G. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący dochowali powyższego wymogu, zaś skargi zostały wniesione w ustawowym 30-dniowym terminie od doręczenia im uchwał o odmowie uwzględnienia wezwania, podjętych w terminie 2 miesięcy od doręczenia organowi wezwania, a co do skargi A. G. – orzeczono o przywróceniu uchybionego terminu (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sposób liczenia terminu do wniesienia skargi na akt organu wynika z uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/07, omówionej w postanowieniu tut. Sądu z dnia 9 czerwca 2014 r. Nie jest też kwestionowany fakt, że skarżący jako użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele pawilonów handlowych, są legitymowani do wniesienia skarg na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego – co do terenu objętego symbolem R.5.ZP – teren zieleni urządzonej – skwer miejski, którego dotyczą zaskarżone postanowienia § 9 ust. 2 i § 27 uchwały. Zatem skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem sądu administracyjnego zawarte w nich zarzuty należało w pełni podzielić. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego w zaskarżonej części zapadła bowiem z naruszaniem zasad jego sporządzania, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), skutkuje nieważnością uchwały w tej części. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały miarodajny jest zapis art. 20 ust. 1 powołanej uchwały w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r. (art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. Nr 130, poz. 871). Przepis ten stanowił o wymogu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Pojęcie "zgodności" oznacza silniejszy stopień związania niż "spójność", czy "niesprzeczność" (vide: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2732/12, LEX nr 1485608). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu). Oznacza to, że zapisy miejscowego planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 783/12, LEX nr 1470169). Tymczasem tego rodzaju sytuacja dotyczy terenu o symbolu R.5.ZP. Dla przedmiotowego terenu w studium przewidziano kierunek zagospodarowania jako terenu ukształtowanej i kształtującej się (intensyfikacja) zabudowy usługowej. Tymczasem określona w planie funkcja przedmiotowego terenu wyklucza jego zabudowę na cele usługowe, zgodne z faktycznym sposobem zagospodarowania i użytkowania. Ogólne zapisy studium o wprowadzeniu nowych terenów zieleni miejskiej, przytoczone w odpowiedziach na skargi, nie mogą uzasadniać stanowiska organu gminy o zgodności planu z ustaleniami studium, zaś przywołane dokumenty w postaci koncepcji zagospodarowania terenu wraz z modernizacją ul. [...] jako opracowany we wrześniu 2006 r. nie ma prawnego znaczenia, skoro studium uchwalono wcześniej. Co więcej, z rysunku studium wynika jednoznacznie, że odrębnie przewidziano tereny zieleni urządzonej i projektowej, które oznaczono kolorem zielonym, podczas gdy tereny usług oznaczono kolorem różowym. Niewątpliwie zgodzić się można z argumentacją gminy co do celowości urządzenia w centrum miasta placu służącego interesom całej wspólnoty samorządowej, lecz tego rodzaju działania muszą mieścić się w granicach ogólnie przyjętego porządku prawnego. Tymczasem o ile gmina władna byłaby do realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia na terenie stanowiącym jej własność, to brak podstawy prawnej do przeznaczenia na taki cel terenu zabudowanego, oddanego skarżącym w użytkowanie wieczyste w 2003 r. na okres 99 lat. Tereny zieleni urządzonej (skwer miejski) nie stanowią bowiem celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Co więcej, z mocy art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu..., obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, określa się w studium. Analogiczny wymóg określenia w studium dotyczy też obszaru przestrzeni publicznej, przez który należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 ustaw). Tymczasem gmina przyznała, że w studium nie przewidziano wprost lokalizacji skweru miejskiego na przedmiotowym terenie. Nadto, z mocy art. 79 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zadrzewienia mogą być zakładane poza obszarami o zwartej zabudowie za zgodą właściciela gruntu. O ile zatem przedmiotowy teren oddano częściowo w użytkowanie wieczyste pod zabudowę, nie jest możliwe jego zadrzewienie w zgodzie z regulacją ustawową. Zakładanie terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, nie stanowi zaś celu publicznego. Oznacza to brak podstawy prawnej do wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji – niemożność doprowadzenia do zagospodarowania terenu zgodnie z funkcją, określoną w planie miejscowym dla terenu o symbolu R.5.ZP. Z treści odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na skargi zdaje się natomiast wynikać, że gmina liczy na możliwość wykupu prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 36 ustawy o planowaniu... Tego rodzaju działania nie mogą jednak zasługiwać na ochronę prawną. Faktem jest też, że skarżący mogą zgodnie z art. 35 ustawy, korzystać z nieruchomości w dotychczasowy sposób, jednak nie mogą oni rozbudować, przebudować ani odbudować budynków, stanowiących ich własność, co w istotny sposób ogranicza ich uprawnienia, gwarantowane w art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 22 Konstytucji. Istotą prawa własności (użytkowania wieczystego) jest też możliwość korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 235 i art. 233 w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego). Zatem przeznaczenie takich gruntów do publicznego korzystania przy jednoczesnym braku zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć celu publicznego, godzi w istotę uprawnień właściciela budynku i użytkownika wieczystego gruntu, podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu... Odnosząc się do argumentacji gminy, że przepisy szczególne, a mianowicie § 4 pkt 6 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wymagają określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, a m. in. udziału powierzchni biologicznie czynnej, wyjaśnić przyjdzie, że w niniejszej sprawie ustalenia planu dotyczą przeznaczenia całego terenu na przestrzeń publiczną w rozumieniu pkt 5 tego przepisu jako elementu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżący nie składali uwag do projektu planu, ani brak reakcji organu nadzoru w sytuacji, gdy zapisy planu dla terenu o symbolu R.5.ZP, są sprzeczne ze studium i godzą w istotę uprawnień skarżących jako użytkowników wieczystych gruntu i właścicieli usytuowanych na nim pawilonów handlowych. Z tych względów skargi musiały odnieść skutek. Uchwała w zaskarżonej części, a mianowicie co do terenu o symbolu R.5.ZP, zapadła bowiem wskutek naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności w tym zakresie planu miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zapisów § 9 ust. 2 i § 27 uchwały, wyjaśnić przyjdzie, że nie jest to wystarczające w sytuacji, gdy plan miejscowy składa się również z załącznika graficznego, a ponadto, terenu o symbolu R.5.ZP, dotyczą też inne postanowienia aktu np. § 62 ust. 1 pkt 3 (określenie stawki procentowej). Wreszcie, w niniejszej sprawie niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu co do całego terenu o symbolu R.5.ZP, aczkolwiek skarżący są użytkownikami wieczystymi jedynie części tego obszaru, bowiem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności planu co do poszczególnych działek z uwagi na ich rozmieszczenie w terenie. Nadto, sąd administracyjny uwzględniając skargi nie orzekł o niewykonalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie. Zatem dopiero po uprawomocnieniu się wyroku rodzić on może skutek prawny (art. 61 § 2 pkt 3 ustawy). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwotach po 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 557 zł, rozstrzygnięto na wniosek każdego ze skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. sw