II SA/Gl 64/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...]) złotych. Starosta M. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z zm./ zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom J. i A. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz bezodpływowym zbiornikiem ścieków w M. przy ul. A na działce A. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na wykonanie przez inwestorów wszelkich obowiązków, od których przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podał także organ, iż zastrzeżenia zgłoszone przez J. W., właściciela działki nr B, przez teren której biegnie ul. A, przewidziana jako droga dojazdowa dla planowanej inwestycji, są nieuzasadnione. Wynika to ze wskazań lokalizacyjnych z dnia [...] r. wystawionych przez Urząd Miasta M. i potwierdzonych dodatkowym pismem na żądanie organu orzekającego. Zgodnie z tym wskazaniem ulica A jest publiczną drogą gminną. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. zarzucił, iż w sposób nieuzasadniony wskazano drogę dojazdową do projektowanej inwestycji na jego działce nr B. Przyznał, że ulica A jest drogą gminną ale jedynie na odcinku od ul. B do jego parceli. Natomiast część "drogi" na jego posesji nigdy nie pozostawała we władaniu jednostki samorządowej, a uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /uchwała z [...] r./ nie objął spornego odcinka jego działki nr B /został on wyłączony z opracowania/. Odwołujący się podkreślił, że inwestorzy posiadają dostęp do drogi publicznej: ul. C oraz do ul. B przez ul. D. Powołał się także na wyroki WSA w Warszawie I SA 2455/02 i NSA – OSK 1576/04, WSA w Gliwicach – II SA/Ka 388/02, z których zdaniem odwołującego się wynika, iż po jego działce nie przebiega droga publiczna. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor złożył projekt budowlany ze stosownymi uzgodnieniami, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością dla celów budowlanych, a organ orzekający dokonał czynności, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustalając spełnienie wymagań tego przepisu. W związku z tym nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Niesłuszny jest zarzut odwołującego się dotyczący braku drogi publicznej /ul. A/ na działce B. Uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. ul. A uzyskała status drogi publicznej, a jej przebieg określiła uchwała Zarządu Miasta M. nr [...] z [...] r. – od ul. B do lasu. Istotnie droga ta biegnie przez działkę B. Fakt nie objęcia tej drogi planem zagospodarowania przestrzennego z [...] r. nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr A bowiem o możliwości dojazdu decyduje faktyczne istnienie drogi, a nie to czy droga została ujęta w planie miejscowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. powtórzył swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Przede wszystkim ponownie twierdził, że przez jego działkę nr B nie przebiega żadna droga ani też nie istnieją przesłanki do jej ustanowienia. Działka w całości stanowi jego własność. Powołał się także na wydane sprawie wyroki I SA 2455/02 i II SA/Ka 388/02. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania i podkreślił, że we wszystkich dotychczasowych sprawach sądowych chodziło o ten sam odcinek jego działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając brak podstaw do zmiany decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone do sądu administracyjnego decyzje podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, a w trakcie jej wykonywania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa/. Mając na uwadze powyższą generalną regułę skład orzekający stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż poczynając od dnia 11 lipca 2003 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 718/ w sytuacji, gdy na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja budowlana, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ architektoniczno-budowlany, dokonuje samodzielnie interpretacji ustaleń planu i wydaje pozwolenie na budowę, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania, co skutkuje brakiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 33 ust. 2 pkt 3 a contrario/, organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany sprawdzić zgodność zamierzonej inwestycji z tym planem. W obowiązującej ustawie Prawo budowlane brak przepisu, który zwalniałby ten organ od wykonania tego obowiązku i wykazania w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jego wykonania. W szczególności brak jest podstaw do zastąpienia czynności organu architektoniczno-budowlanego w powyższym zakresie opinią lokalizacyjną złożoną przez inwestorów i wydaną na ich wniosek przez urząd właściwej jednostki samorządowej. Wynika to jednoznacznie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określającego zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę /lub odrębne o zatwierdzenie projektu budowlanego/. Organ ten bowiem ma dokonać szereg czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji świadczą o braku dokonania przez organ orzekający samodzielnej interpretacji ustaleń planu /a taki plan dla fragmentu Miasta M., w którym znajdują się działki stron został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...]z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r./ i oceny co do zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z tym planem. W decyzjach tych nie wskazano nawet na obowiązujący plan i nie przytoczono jego ustaleń w części dotyczącej działki, na której projektowana jest budowa domu jednorodzinnego /nr A. Wydaje się, że w tym zakresie organ orzekający poprzestał na złożonej przez inwestorów opinii lokalizacyjnej z dnia [...] r., sporządzonej na wniosek tychże inwestorów. Jak podano wyżej jest to niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Z powyższą opinią lokalizacyjną łączy się podstawowy zarzut skarżącego, a mianowicie wskazania jako dojazdu do działki nr A ulicy A. Przy zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym zarzut skarżącego co do braku drogi publicznej – gminnej /ul. A/ na należącej do niego działce B należy uznać za uzasadniony. Z części opisowej projektu zagospodarowania działki nr A /określonej w nagłówku prawdopodobnie błędnie nr C i części rysunkowej, stanowiącego część projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją wynika, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej, ulicy A będącej drogą gminną. Ulica A została też wskazana jako dojazd do działki nr A w opinii lokalizacyjnej z dnia [...] r. Z pisma tego oraz z pisma Urzędu Miasta M. z dnia [...] r. wynika, że ulica A jest publiczną drogą gminną przebiegającą przez działkę B o czym świadczy uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia publicznych dróg gminnych. Przebieg ulicy A został z kolei określony uchwałą nr [...] Zarządu Miasta M. z dnia [...] r. – ulica ta biegnie od ulicy B do lasu, a więc i po działce B. Powyższe twierdzenia Urzędu Miasta M. organy orzekające uznały za wystarczające do przyjęcia, że na odcinku działki skarżącego, oznaczonej nr B, przebiega droga publiczna gminna oznaczona jako [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Taka konstatacja jest niezgodna ze stanem faktycznym jak i prawnym. Drogi gminne zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowią własność gminy, a z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2455/02, w stosunku do którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005 r. OSK 1576/04 wynika, że Gmina M. nie nabyła własności nieruchomości drogowej, stanowiącej część ul. A, oznaczonej na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133, poz. 872 z zm./ nr D, a stanowiącej część działki nr B, posiadającej KW nr [...] – Sąd Rejonowy w M., w której to księdze jako właściciel wpisany jest J. W.. Z powołanego wyżej wyroku wynika niezbicie, iż po działce skarżącego nr B nie przebiega droga gminna publiczna – ul. A, a właścicielem działki jest skarżący. W związku z tym zatwierdzenie projektu budowlanego, w skład którego wchodzi projekt zagospodarowania działki przewidujący dojazd do tej działki ul. A będącą drogą gminną nie odpowiada stanowi prawnemu. Ulica A na odcinku przebiegającym przez działkę skarżącego nr B nie jest bowiem drogą gminną, publiczną, a więc w istocie zatwierdzony projekt budowlany – projekt zagospodarowania działki przewidział dojazd dla działki inwestorów przez teren prywatny – należący do skarżącego. Wbrew poglądom wyrażonym w zaskarżonej decyzji ani uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. o zaliczeniu ulicy A do dróg publicznych, ani uchwała Zarządu Miasta M. z [...] r. w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg publicznych nie wywołały skutku w postaci nabycia przez Gminę M. części nieruchomości nr B, będącej z kolei częścią ul. A. Na odcinku działki skarżącego nr B brak jest bowiem drogi publicznej gminnej, co potwierdza także złożona do akt sądowych decyzja SKO w K. z dnia [...] r. nr [...]. W postępowaniu ponownym organy orzekające w pierwszym rzędzie ustalą zgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę – zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, a nadto dokonują kontroli złożonego przez inwestorów projektu budowlanego, a przede wszystkim projektu zagospodarowania działki w kontekście zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 80, 107 § 3 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 135, 152, 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji.