II SA/Gl 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi W.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), ustalił dla W. D. (obecnie skarżącego) opłatę za legalizację samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego w B. przy ul. [...] na kwotę 25.000 zł z obowiązkiem jej uiszczenia do dnia 30 listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia wspomnianej opłaty jest jednym z etapów legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji (rozbudowy budynku gospodarczego), a ustalona kwota opłaty wynika z treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 59 tej ustawy. Zażalenie na to postanowienie złożył G. C. (sąsiad inwestora), kwestionując zasadność postępowania legalizacyjnego jako takiego, domagając się uchylenia wspomnianego postanowienia oraz wyegzekwowania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do powołanych w zażaleniu argumentów wskazał, że ani nałożenie obowiązku poniesienia opłaty legalizacyjnej, ani też jej uiszczenie przez inwestora nie oznaczają jeszcze automatycznej legalizacji wykonanych robót budowlanych. O tym decyduje bowiem pozytywny wynik weryfikacji przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej oraz właśnie wpłacenie nałożonej opłaty. Ta ostatnia została zaś ustalona w sposób prawidłowy, a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze W. D. zakwestionował co do zasady termin, jaki został mu wyznaczony do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Podniósł bowiem, że co od zasady akceptuje nałożenie nań obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej a jedynie prosi o zmianę terminu, ze względu na problemy ze zgromadzeniem środków na ten cel. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, iż skarżący nie określił naruszenia prawa lub interesu prawnego jakie spowodowało zaskarżone postanowienie. Organ zauważył również, że postanowieniem z dnia [...] r. (winno być: [...] r.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia nowego terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli te, które zostały podniesione przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jednym z etapów postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Sama opłata, co należy podkreślić, nie ma charakteru represyjnego ani też nie jest świadczeniem przymusowym. To adresat obowiązku jej uiszczenia, a więc ten, kto dopuścił się samowoli budowlanej, która jednakże nie podlega obowiązkowi bezwzględnej rozbiórki, musi rozważyć, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Uiszczenie wspomnianej opłaty jest jednym z etapów postępowania legalizacyjnego i wcale nie oznacza, że legalizacja taka w istocie będzie miała miejsce. Konsekwencją zaniechania poniesienia tego wydatku jest zaś nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). Zarzuty skargi koncentrowały się na okolicznościach związanych z możliwościami płatniczymi strony skarżącej. Skarżący nie kwestionował bowiem samego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej ani również jej wysokości, natomiast zwracał uwagę na trudności w zgromadzeniu środków na ten cel, akcentując potrzebę wydłużenia wyznaczonego mu przez organ terminu. To zresztą było podstawą sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie, albowiem zdaniem organu skarga w istocie nie określała naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym aktem. Sąd nie mógł się jednak do wspomnianego wniosku przychylić, bowiem skarżący wyraźnie wskazał, że naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w wyznaczeniu terminu do uiszczenia wspomnianej opłaty w dacie, w której nie będzie dysponował wystarczającymi środkami pieniężnymi. Nadto zauważyć przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy nawet jeżeli strona określi naruszenie prawa w sposób nieporadny lub trudny do zrozumienia, to Sąd i tak dokona wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu, niezależnie od treści skargi. Dokonując z tej perspektywy kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, iż jest ono obarczone wadą, która uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Co istotne, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 przywołanej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego jest zasadniczą regulacją dotyczącą kar pieniężnych, w której zawarty został algorytm wyznaczający wysokość kary pieniężnej. Odesłanie do tego przepisu, zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie rodzi zastrzeżeń odnośnie zasadności stosowania go w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej w takim zakresie, w jakim żaden inny przepis nie modyfikuje jego treści. To z kolei prowadzi do wniosku, że poprzez podwójne odesłanie, w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej stosowany winien być również art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (...) w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Skoro więc karę pieniężną należy uiścić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia w tym przedmiocie, a do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to wobec braku odmiennej regulacji, również norma dotycząca terminu zapłaty kary pieniężnej ma zastosowanie względem opłaty legalizacyjnej. Prowadzi to do wniosku, że taką opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a zarazem brak jest podstaw normatywnych do wyznaczania przez organ stronie innego terminu dla dokonania tej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 209/11). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść przywołanych wyżej przepisów, organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony wyznaczył termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej na dzień 30 listopada 2014 r., a więc 50 dni po dacie wydania postanowienia. Tymczasem, jak wynika z regulacji art. 49 ust. 1 w związku z art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego, stronie należało wskazać, że ma obowiązek uiścić wspomnianą opłatę w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia w tej sprawie. Uchybienie to umknęło uwadze organu odwoławczego, stąd też uzasadnionym było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy uwzględni spostrzeżenia poczynione przez Sąd i weźmie pod uwagę prezentowany sposób wykładni przepisu art. 49 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 oraz w związku z art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym, rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy uchyli rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie terminu i pouczy stronę, że termin ten wynosi siedem dni od daty doręczenia postanowienia - w tym przypadku od daty doręczenia postanowienia organu odwoławczego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec oświadczenia skarżącego, iż nie wnosi o zwrot kosztów postępowania. Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl