II SA/Gl 646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] roku nakazał G. K. dokonanie rozbiórki podcienia dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. Decyzja została wydana między innymi na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409). W uzasadnieniu organ orzekający, powołując się na wyniki kontroli z dnia 8 listopada 2011 roku podał, że do budynku nr [...] w R. dobudowano żelbetową płytę podpartą dwoma słupami. Płyta ta posiada wymiary 3,70 m x 3,15 m i jest oddalona od granicy działki o 1,70 m. Inwestor (G. K.) dokonał w dniu 2 sierpnia 2011 roku (data wpływu) zgłoszenia do Starostwa Powiatowego zamiaru budowy "pochylni o wymiarach 3,0 x 3,5 m" w parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono szkic przedmiotowej pochylni, podano jej szczegółowe wymiary i odległość od granicy z działką nr [...]. Powołując się na wyrok z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II SA/Gl 482/12 (wyrokiem tym oddalono skargę U. P. i Z. P. na decyzję [...] WINB z dnia [...] roku, którą uchylono decyzję PINB w Z. z dnia [...] roku) organ orzekający podał, że jego obowiązkiem było ustalenie charakteru i rodzaju robót. Inwestor (G. K.) w dniu 18 marca 2013 roku oświadczył, że wykonana płyta żelbetowa stanowi zadaszenie wejścia do budynku. Zdaniem organu żelbetowa płyta nie stanowi daszku nad wejściem (z uwagi na jej wymiary) a w istocie stanowi podcień, czyli otwartą przestrzeń w przyziemiu budynku, ograniczoną słupami o znaczeniu konstrukcyjnym, biegnącymi wzdłuż elewacji. Powołał się organ na decyzję [...] WINB z dnia [...] roku (wydaną w tej sprawie, uchylającą orzeczenie organu I instancji z dnia [...] roku) w której wskazano, że w następstwie wykonanych robót nastąpiła zmiana kubatury brutto budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że wobec uznania zgłoszenia (z dnia 2 sierpnia 2011 roku – data wpływu) za nieskuteczne i nie wykonania przez G. K. zadaszenia, ale zupełnie innego obiektu zastosowano w stosunku do niego art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym wydano w dniu [...] roku postanowienie, w którym zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 (powinno być ust. 3) Prawa budowlanego do dnia 31 grudnia 2013 roku. Ponieważ inwestor nałożonych obowiązków nie wypełnił ani nie wnioskował o przedłużenie wyznaczonego terminu orzeczono rozbiórkę podcienia. G. K. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionował zastosowanie przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził, że nie wybudował on ani obiektu budowlanego ani jego części, a jedynie wykonał roboty budowlane w następstwie których powstały elementy konstrukcyjne budynku. W jego ocenie decyzja organu I instancji narusza także art. 6, 7 i 8 kpa. W konsekwencji tych zarzutów odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] roku utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz zacytował wyjątki z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Gl 482/12 wskazując, że w wyroku tym stwierdzono, że "nie można również wykluczyć trybu przewidzianego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, gdyby okazało się, że pomimo zgłoszenia budowy pochylni inwestor realizuje zupełni inny obiekt". Inwestor (G. K.) różnie (na żądanie organu) określał charakter wykonanego obiektu: taras, drewniana altanka, zadaszenie nad wejściem. Zdaniem organu orzekającego z akt wynika, że inwestor wykonać podcień, za który uznaje się otwartą przestrzeń w przyziemiu budynku, ograniczoną słupami o znaczeniu konstrukcyjnym, biegnącymi wzdłuż elewacji, co spowodowało zmianę kubatury brutto obiektu nr [...] (§ 3 pkt 24 rozporządzenia). W konsekwencji organ uznał, że odwołujący się dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o podcień, która wymagała pozwolenia na budowę. Organ przyznał, że w dniu 2 sierpnia 2011 roku odwołujący się dokonał zgłoszenia budowy pochylni (budowa pochylni dla osób niepełnosprawnych wymaga uprzedniego skutecznego zgłoszenia – art. 29 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednakże jak wynika z protokołu kontroli ([...] roku) jako datę rozpoczęcia robót to jest budowy tarasu przy budynku nr [...] wskazano [...] roku. W tym samym dniu (to jest [...] roku) odwołujący się poinformował PINB w Z., że "roboty budowlane związane z budową pochylni rozpoczął w dniu [...] roku, a nie jak podano do protokołu w dniu [...] roku. Z akt wynika, wg ustaleń organu I instancji, że roboty budowlane rozpoczęły się [...] roku, czyli przed dokonaniem zgłoszenia. Nadto zdaniem organu nie można przyjąć by wykonanie płyty żelbetowej na wysokości I kondygnacji, podpartej słupami było realizacją pochylni dla osoby niepełnosprawnej. W związku z tym zasadnie w przedmiotowej sprawie zastosowano tryb z art. 48 Prawa budowlanego, a ponieważ odwołujący się nie wykonał obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] roku orzeczono rozbiórkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. K. domagał się uchylenia decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucał naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane poprzez nieprawidłową kwalifikację wykonanych robót budowlanych oraz naruszenie przez organ zasad zawartych w art. 6, 7 i 8 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podał, że wykonany przez niego podest żelbetowy stanowi etap budowy pochylni, a jego oświadczenie, że podest jest zadaszeniem nad wejściem stanowi wynik nakłaniania go do takiego oświadczenia przez organy nadzoru. Zarzucił nieprawidłową interpretację § 3 pkt 24 warunków technicznych, która doprowadziła do kwalifikacji powierzchni działki pod podestem jako "przykrytej zewnętrzną częścią budynku". Podobnie jak w odwołaniu twierdził, że nie wybudował budynku ani jego części, ale jedynie elementy konstrukcyjne, co oznacza – zdaniem skarżącego – konieczność zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę podkreślając, że także "z tarasu" istniała możliwość wybudowania "pochylni dwubiegowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją nakazano G. K. dokonanie rozbiórki podcienia dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. W uzasadnieniach zarówno decyzji I jak i II instancji, opisano dokładnie (przez podanie wymiarów) inwestycję, której dotyczy orzeczona rozbiórka (wynikają rozmiary także z akt sprawy). W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie z dnia 1 sierpnia 2014 roku, dokonane przez G. K. a dotyczące wykonania pochylni o wymiarach 3,0 x 3,5 m w parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Abstrahując od skuteczności tego zgłoszenia Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wykonał obiektu objętego zgłoszeniem, ale zupełnie inny obiekt, a mianowicie żelbetową płytę o wymiarach 3,70 m x 3,15 m na wysokości I kondygnacji, podpartą słupami. Istotnie budowa pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego) ale tylko zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak już wskazano wyżej inwestor (skarżący) zrealizował inną inwestycję, która nie była objęta zgłoszeniem ani art. 29 pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem skarżący wykonał obiekt budowlany pod rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, a był to obiekt wymagający pozwolenia na budowę, przy czym skarżący nie wykonał postanowienia z dnia [...] roku zobowiązującego go do przedłożenia w określonym terminie dokumentów, to zasadnie orzeczono rozbiórkę wykonanego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Artykuł 48 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części lub też pozostawanie w budowie bez wymaganego pozwolenia. Natomiast przepis art. 49 b ww. ustawy dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1, co oznacza że mogłoby ono mieć zastosowanie tylko przy przyjęciu założenia, że inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie pochylni. Dlatego też oczekiwanie skarżącego, że w stosunku do wykonanych przez niego robót powinien znaleźć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego było nieuprawnione. Zasady postępowania w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje art. 48 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji dobudowa do budynku w postaci żelbetowej płyty o wymiarach 3,70 m x 3,15 m podpartej dwoma słupami usytuowanej na wysokości I kondygnacji określono jako "podcień". Zdaniem Sądu to określenie "podcień" istotnie może być dyskusyjne, ale niewątpliwie doszło do realizacji robót które nie były objęte zgłoszeniem, nie korzystały ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Należy jeszcze raz podkreślić, że wykonanie płyty żelbetowej na wysokości I kondygnacji, podpartej słupami nie było realizacją pochylni dla osoby niepełnosprawnej. Na podstawie art. 48 można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa (tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę). Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, istotą jego jest przywrócenie do poprzedniego stanu. Nie ma też racji skarżący kwestionując zastosowanie do wykonanych przez niego robót art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na to, że nie budował on ani obiektu budowlanego ani jego części, a jedynie elementy konstrukcyjne. Z akt sprawy (w tym zdjęć) wynika, że skarżący wykonał roboty budowlane w następstwie których zmieniła się kubatura brutto obiektu nr [...] (kubatura brutto - § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W istocie więc skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, a rozbudową stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest budowa. Z kolei art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane (które obejmują także budowę – art. 3 pkt 7) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego przez wykonanie na poziomie I kondygnacji płyty żelbetowej wspornej na dwóch słupach bez pozwolenia na budowę skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw