II SA/Gl 647/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) orzekł o skierowaniu M. R. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. W dniu 7 maja 2014 r. Prezydent Miasta Z. zawiadomił M. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z nie przedstawieniem, w wymaganym terminie, orzeczenia psychologicznego, a postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił to postępowanie wobec wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przeslanie akt sprawy w związku z wniesioną skargą do Sądu. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], a pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium zwróciło Prezydentowi Miasta Z. akta sprawy. Wówczas Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 97§ 2, art. 101 § 1 i art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, "wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy M. R., prowadzonego na wniosek Komendanta Policji w G.". W uzasadnieniu wyjaśnił, że po odrzuceniu w dniu [...]r. skargi M. R. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przestała istnieć przyczyna zawieszenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. R., podnosząc, iż w całości się z nim nie zgadza. Wyjaśnił, że żądane badanie w formie kserokopii z oryginału przedłożył w Urzędzie w Wydziale Komunikacji. Wynika z niego, że lekarz nie stwierdził przeciwwskazań psychologicznych do prowadzenia pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., działając między innymi na podstawie art. 134 w związku z art. 144, art. 141 § 1 i art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. R. na postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. o podjęciu zawieszonego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że Kodeks postępowania administracyjnego ogranicza prawo zażalenia do postanowień, których zaskarżalność została expressis verbis uregulowana w przepisach tego Kodeksu. Art. 141 § 1 stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi", co oznacza, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie. Dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy przewidziano w określonym przepisie taką możliwość, a jeśli taki przepis nie istnieje - zażalenie jest niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo, iż organ pierwszej instancji użył sformułowania "wznawiam". Jako podstawę prawną nie wskazano bowiem przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 ) ale art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też mając na uwadze art. 101 § 3 Kodeksu, trzeba podkreślić, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu postępowania i nie może zmienić tego fakt błędnego pouczenia strony przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdził, że szczególnie krzywdzący jest dla niego fakt, iż organ pierwszej instancji nie uznał kserokopii przedłożonych aktualnych badań psychologicznych, na które został skierowany mocą decyzji Prezydenta Miasta Z. Badania te dopuszczają go do wykonywania zawodu kierowcy kat. [...]. W jego ocenie, skoro Kolegium stwierdziło błędne pouczenie, powinno skierować sprawę ponownie do organu pierwszej instancji, na zasadzie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, zlecając temu organowi zastosowanie właściwego pouczenia. Tym samym jego zdaniem sprawa pozostała nie rozstrzygnięta, podczas gdy Kolegium powołane jest do rozstrzygania sprawy. Stąd też skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, iż błędne pouczenie organu pierwszej instancji nie mogło wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem Przedmiotem tej kontroli jest postanowienie, wydane w toku postępowania prowadzonego z wniosku Komendanta Policji w G. dotyczącego zatrzymania prawa jazdy M. R., o podjęciu zawieszonego postępowania. W wyniku złożonego zażalenia organ odwoławczy, stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, którego zresztą intencją jest bardziej kwestionowanie braku merytorycznego rozstrzygnięcia przy przedstawieniu wymaganych badań psychologicznych stwierdzających brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, rozstrzygniecie organu drugiej instancji jest prawidłowe. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed wspomnianą nowelizacją przepis ten brzmiał następująco "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści tego przepisu zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania czy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treści art. art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie podkreśla się fakt, że wskazana nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 Kodeksu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w "sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12 czy z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSKI 1651/14). Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 Kodeksu przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było bowiem pozostawienia środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać prze wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki był cel nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu. Podkreślenia wymaga, że nowelizacją tą wprowadzono do porządku prawnego nowy środek zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Z przedstawionych powyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przypuszczać by racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a drugiej - utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić trzeba, że strona niezadowolona z postanowienie o podjęciu zwieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego strona takie rozstrzygniecie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe zasadnie organ drugiej stwierdził, że w obecnym stanie prawnym zażalenie na podjęcie postępowania nie przysługuje. Na marginesie należy tylko wspomnieć, że zarówno w zażaleniu, jak i w złożonej skardze wyraz niezadowolenia skarżącego spowodowany był faktem nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy złożonego w sprawie wymaganego badania psychologicznego. Problem ten może być jednak dopiero przedmiotem postępowania, które zostało podjęte, a organ będzie zobowiązany w nim uwzględnić wszystkie istotne okoliczności, w tym także przedłożone przez skarżącego wymagane badanie psychologiczne. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.