II SA/Gl 649/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz M. M. oraz Ł. i K. K. odszkodowanie w wysokości [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] położona w S. i zajętej pod ul. [...] stanowiącą drogę gminną. Obowiązkiem zapłaty tego odszkodowania Starosta obciążył Gminę S.. W podstawie prawnej orzeczenia wskazał zaś art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). Uzasadniając tę decyzję organ I instancji podał, że M. M. oraz Ł. i K. K. wystąpili w dniu [...]r. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. W toku postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...]r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności opisanej nieruchomości. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy S. i była zajęta pod ul. [...]. Ulica ta w tej dacie była co prawda drogą lokalną miejską, a nie drogą gminną, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, tym niemniej Starosta uznał, że obowiązek wypłaty byłym współwłaścicielom należnego odszkodowania za tę nieruchomość winien obciążać Gminę S., a nie Skarb Państwa. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wykładnię powołanego w podstawie prawnej przepisu zamieszczoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (w: ONSA 2004, z. 1, poz. 17) w świetle której drogi lokalne miejskie pozostające w faktycznym władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych. W odwołaniu Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza Miasta zakwestionowała dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisów ustawy Przepisy wprowadzające. Podniosła, że ul. [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, lecz zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]r. stanowiła drogę lokalną miejską. Wobec tego miasto S. nie jest zobowiązane do wypłaty odszkodowania, bowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające przedmiotowa droga stała się drogą gminną dopiero z dniem 1 stycznia 1999r. Odwołująca się wywiodła następnie, że art. 73 ust. 2 cytowanej ustawy nakładający na gminy obowiązek wypłaty odszkodowania, znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Przepis ten jest przepisem jednoznacznym, a organ dokonując jego wykładni powinien wyjść od treści tego przepisu i bazować na wykładni językowej, gdyż stosując inne reguły wykładni może narazić się na zarzut interpretacji dokonanej contra legem. Gmina S. podniosła także, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej, bowiem co prawda organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak nie zawiadomił o jej terminie rzeczoznawcy majątkowego będącego autorem operatu szacunkowego. Uchybienie to uniemożliwiło stronom zadawanie rzeczoznawcy pytań podczas tej rozprawy i zgłaszania zarzutów. Mimo, że organ umożliwił następnie wymianę korespondencji między stronami, a rzeczoznawcą to jednak przeprowadzenie rozprawy w opisany sposób z pewnością nie przyczyniło się do realizacji zasady szybkości postępowania. W piśmie uzupełniającym z dnia [...]r. Gmina S. zakwestionowała dodatkowo wysokość ustalonego odszkodowania dowodząc, powołując się na opinię innego rzeczoznawcy majątkowego, że zostało ono zawyżone. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wedle art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie przysługuje za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające należy rozumieć jako wskazanie obowiązku wypłaty przez gminy odszkodowania za przejęte drogi zaliczane do zbiorczej kategorii dróg gminnych obejmującej drogi gminne i lokalne miejskie. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, według której część gmin byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi (określone jako gminne), którymi władały, a część gmin (uwłaszczone miasta), w których drogi publiczne określone były jako lokalne miejskie byłaby zwolniona z tego obowiązku. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się podobnie jak organ I instancji na pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. Wojewoda odniósł się także do zarzutu dotyczącego sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej wskazując, że w jej toku przedstawiciel Gminy nie wnosił uwag do operatu szacunkowego. Zastrzeżenia takie wnieśli natomiast byli właściciele przejętej nieruchomości kwestionujący wysokość ustalonego odszkodowania. W związku z wejściem w międzyczasie w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) Starosta C. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności dokonanej wyceny. Na skutek tego rzeczoznawca wykonał nowy operat, w którym ustalił na nowo wartość przejętej działki w kwocie wyższej od poprzednio ustalonej o ponad 100 %. Do zastrzeżeń Burmistrza S. sformułowanych w stosunku do tego drugiego operatu szacunkowego ustosunkował się jego autor w piśmie z dnia [...]r., a zatem zdaniem Wojewody przeprowadzenie w tej sytuacji po raz drugi rozprawy administracyjnej nie byłoby celowe. Przedłożone przez Burmistrza opinie innych rzeczoznawców zawierają jedynie proponowane przedziały cen do negocjacji i z tego powodu mogą być potraktowane jedynie pomocniczo. Z opinii tych wynika ponadto, że objęte nimi ceny minimalne i maksymalne gruntów zajętych pod drogi wzrosły o ponad 100 % w okresie między [...]r. a [...]r., a przyjęta w operacie cena m2 gruntu mieściła się w przedziale zawartym w ostatnio powołanym przez Gminę operacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 12, art. 15 i art. 89 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi Burmistrz S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty odnoszącą się do zasadności zaliczenia drogi lokalnej miejskiej do drogi gminnej i polemizującej ze stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez organy obu instancji. Zarzucił także, że Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym nie objął kompleksową kontrolą postępowania toczącego się przed organem I instancji ograniczając się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie też podniósł, że przeprowadzona pod nieobecność rzeczoznawcy majątkowego rozprawa administracyjna nie służyła osiągnięciu celów o jakich mowa w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem nie przyśpieszyła postępowania oraz nie służyła wyjaśnieniu sprawy przy udziale biegłych. Jeśli nawet zaistniała później w drodze korespondencyjnej możliwość uzyskania stanowiska autora sporządzonego operatu, to z pewnością nie przyczyniło się to do realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Organy nie wskazały też przepisu prawa nakładającego wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku udziału rzeczoznawcy majątkowego w rozprawie administracyjnej organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenia dotyczące tej kwestii nie zostały zgłoszone przez skarżącą w toku rozprawy. Za pozbawiony podstaw uznał także zarzut, iż nie objął postępowaniem całości sprawy, bowiem przeanalizował on całość akt, a nie tylko zarzuty zgłoszone przez skarżącą Gminę. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnicy postępowania M. M. oraz Ł. i K. K. domagali się podania terminu zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem. Poinformowali także, że ich działka została zajęta już ok. [...] r. pod ul. [...], jednak Gmina S. do tej pory nie wypłaciła należnego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że postępowanie zostało wszczęte przez Starostę C. na wniosek byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...]. Wniosek został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. W oparciu o ten wniosek prawidłowo organ I instancji wszczął postępowanie w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ I instancji ustalił stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wartość przedmiotowej działki i wysokość należnego byłym współwłaścicielom odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Strony postępowania, a to Gmina S. jak i M. M. oraz Ł. i K. K. wzięli udział w rozprawie administracyjnej w toku której organ zaprezentował sporządzony operat. W ocenie Sądu brak udziału rzeczoznawcy majątkowego w tej rozprawie stanowił z całą pewnością uchybienie, jednak pisemne ustosunkowanie się autora sporządzonego operatu do uwag zgłoszonych przez strony powoduje, że w efekcie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadnie też zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, że zarzutu tego Gmina nie podnosiła w toku rozprawy administracyjnej, ani bezpośrednio po jej przeprowadzeniu, a pojawił się on dopiero w związku ze zmianą sporządzonego operatu, co miało miejsce już po tej rozprawie i wynikło ze zmiany przepisów wyprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Co się tyczy zakwestionowanej w skardze potrzeby prowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej przywołać należy dotyczące tej kwestii stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. SA/Bd 127/03 (w: ONSA 2004, z. 2, poz. 83). Zgodnie z tym stanowiskiem w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999r. przeszła ex lege na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne, Sąd nie podzielił wreszcie zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 73 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające dokonanej przez orzekające w sprawie organy. Odnosząc się do tej kwestii przyjdzie stwierdzić, że w myśl art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to przysługuje byłym właścicielom nieruchomości, które pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wymienionych wyżej podmiotów i nie stanowiły ich własności, a były zajęte pod drogi publiczne. Powstająca na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna podniesiona przez Gminę S. dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi zaliczane w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W tym miejscu, nawiązując do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 20 września 2002 r., stwierdzić należy, że aby dokonać wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nie wystarczy sama wykładnia językowa, czego domagała się skarżąca Gmina, lecz konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej. Zgodnie zaś z taką wykładnią brak jest podstaw do uznania, że określenie "drogi gminne" użyte w tym przepisie nie obejmuje kategorii dróg lokalnych miejskich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w szczególności zamieszczony w przywołanym wyroku pogląd, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dnu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszącego się do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin, stanowiły w istocie bowiem podgrupę dróg gminnych, a to wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Tym samym brak jest podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu.