II SA/Gl 651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją nr [...]z dnia [...]r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr 1 o pow. 0,1230 ha oraz działki nr 2 o pow. 0,1220 ha, stanowiącej własność B. G. W ramach odszkodowania Starosta [...] przyznał wywłaszczonemu właścicielowi prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka nr 3 o pow. 0,3511 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa – "A", zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono w kwocie 10.413,00 zł, natomiast wartość działki przyznanej w ramach odszkodowania ustalono na kwotę 14.149,00 zł. W pkt 6 ww. decyzji organ I instancji zobowiązał B. G. do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...] kwoty 3.736,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy wartością rynkową wywłaszczanej nieruchomości a wartością rynkową działki zamiennej. Do wydania wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej zobowiązano "A" Oddział Terenowy w O. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie wnioskiem z dnia 29 marca 2010 r. "A" Oddział Terenowy w O. wystąpiła do Starosty [...] o zmianę pkt 6 ww. decyzji w zakresie wskazania podmiotu, na rzecz którego winna zostać uiszczona kwota 3.736,00 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy wartością rynkową wywłaszczanej nieruchomości a wartością rynkową działki zamiennej. Zdaniem wnioskodawcy, dopłata winna zostać wpłacona na konto "A", gdyż poniosła ona uszczerbek majątkowy w swoim zasobie. Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. Starosta [...] przekazał wniosek do rozpatrzenia organowi nadzoru – Wojewodzie [...]. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...]w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2, stanowiącej własność B. G. oraz o odszkodowaniu z tego tytułu. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawcy Minister Infrastruktury decyzją nr [...]z dnia [...]r. uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji podano m. in., iż organ wojewódzki naruszył art. 155 Kpa, odstępując od uzyskania zgody B. G. na zmianę ostatecznej decyzji, co do uzyskania której był zobligowany treścią ww. przepisu. Z kolei Wojewoda [...] pismem z dnia 23 września 2011 r. przekazał Staroście [...] wniosek "A" Oddział Terenowy w O. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Przekazanie sprawy do rozpatrzenia Staroście [...] było wynikiem nowelizacji art. 155 Kpa. Rozpoznając wniosek Starosta [...]decyzją z dnia [...]r. nr [...], orzekł o odmowie zmiany pkt 6 decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 154 § 2 Kpa, decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji wydaje właściwy organ. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa, jest ustalenie zaistnienia przesłanek w nim wymienionych, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy (vide: wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. II OSK 2211/8, wyroki WSA z 3 czerwca 2009 r. II SA/Bd 909/08, z 15 kwietnia 2009 r. I SA/Wa 1312/08). Przedmiotem tego postępowania – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiany przepis jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego, pozostawiając zatem organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony (vide wyroki: z 15 kwietnia 2009 r. I SA/Wa 1312/08 oraz z 20 lutego 2009 r. II SA/GL 1007/08). Organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania, że wszystkie jego strony wyraziły zgodę na zmianę pkt 6 decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., w sposób proponowany przez "A". Nadmienił, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. uczynił to pismem z dnia 28 listopada 2011 r., a pełnomocnik B. G. pismem z dnia 18 listopada 2011 r. "A" Oddział Terenowy w O. podtrzymała swoje żądanie w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r., wskazując przy tym aktualny numer rachunku bankowego, na który winna zostać uiszczona dopłata. Jednakże w ocenie organu, powyższe zgody nie są jednak wystarczające do zmiany ostatecznej decyzji. Stosownie do art. 155 kpa, za zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak w ocenie organu I instancji ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za zmianą pkt 6 decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się istnienia szczególnego, precyzyjnie określonego interesu społecznego, który by nakazywał zmianę przedmiotowej decyzji. Istotnym było to aby dopłata ustalona z uwagi na fakt, iż wartość rynkowa nieruchomości publicznej przyznanej B. G. jako odszkodowanie przewyższała wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej, została uiszczona na rzecz Skarbu Państwa, aby budżet Państwa nie doznał uszczerbku majątkowego w związku z rozporządzeniem prawem własności nieruchomości publicznej. Skoro dopłata ta została uiszczona na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...] – czyli organu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, to budżet Skarbu Państwa uszczerbku takiego nie doznał. Zdaniem organu, za zmianą decyzji nie przemawia również słuszny interes strony. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia takiej przesłanki. Nie wykazała jej również żadna ze stron postępowania, a w szczególności wnioskodawca. Jedynym argumentem, jaki został wskazany we wniosku przedstawiciela "A" z dnia 29 marca 2010 r. jest poniesienie przez "A" uszczerbku majątkowego. Zauważono, iż podstawą przyznania nieruchomości zamiennej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest art. 131 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, iż nieruchomość zamienna może być przyznana w porozumieniu z Prezesem "A", z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Stosownie do art. 131 ust. 4 ustawy, różnice między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną. Powyższe przepisy nie wskazują jednak, że ewentualna dopłata pieniężna musi następować na rzecz "A". Przyznawana nieruchomość zamienna nie stanowiła majątku własnego "A", lecz majątek Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, "A" gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa na zasadzie powiernictwa. Porozumienie z dnia [...]r. w sprawie przyznania w ramach odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zamiennej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte pomiędzy przedstawicielem ww. "A" a Starostą [...], nie przewidywało ewentualnych dopłat na rzecz wspomnianej "A" Tym samym wobec braku ustawowego obowiązku przekazywania dopłaty pieniężnej na rachunek bankowy powiernika – "A", jak również wobec braku umownych uzgodnień w porozumieniu, organ I instancji uznał, iż nie istnieją przesłanki do zmiany przedmiotowej decyzji. W odwołaniu od decyzji "A" zarzuciła naruszenie jej słusznego interesu, bowiem ratio legis art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299), polega na tym, że zobowiązania i wierzytelności Skarbu Państwa związane z rozliczeniem danej nieruchomości, stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami "A", co oznacza, iż rozliczenia obejmujące zwrot zwaloryzowanego odszkodowania dokonuje się między "A" a osobą, na której rzecz następuje przekazanie nieruchomości. W niniejszej sprawie bez wątpienia uległ uszczupleniu zasób "A", a nakazanie zapłaty kwoty 3.736 zł przez B. G. na rzecz Starosty [...], doprowadziło do nieuzasadnionego i bezpodstawnego przysporzenia kosztem "A". Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że ani słuszny interes stron, ani interes społeczny nie przemawiają za zmianą ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...]r. Z mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700 ze zm.), Skarb Państwa pozostaje właścicielem dysponowanych przez "A" nieruchomości, a "A" jest tylko instytucją powierniczą (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z 9 maja 2000 r. sygn. akt IV CKN 29/00). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, "A" wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do powierzonego jej mienia Skarbu Państwa na jego rzecz. Wobec tego, w ocenie Wojewody trudno uznać, by słuszny interes Skarbu Państwa został naruszony i w związku z tym przemawiał za zmianą ostatecznej i wykonanej już decyzji Starosty [...] z [...]r. Ustaloną tą decyzją kwotę Skarb Państwa otrzymał, a kwestia ewentualnych rozliczeń pomiędzy poszczególnymi podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa – jako nie będąca sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 cytowanego Kodeksu – jest sprawą wewnętrzną pomiędzy nimi i nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Nadmieniono, że "A" miała możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia Starosty, nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa. Ponadto, w ocenie Wojewody, za zmianą przedmiotowej decyzji z [...]r. nie przemawia zarówno interes B. G., który na jej podstawie uzyskał prawo własności działki nr 3 i który wykonał nałożony na niego obowiązek uiszczenia różnicy pomiędzy wartością rynkową wywłaszczanej nieruchomości, a wartością rynkową działki zamiennej, jak i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargę na decyzję ostateczną wniosła "A", zarzucając naruszenie: 1) art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że to Starosta [...]jest podmiotem uprawnionym do otrzymania różnicy pomiędzy wartością odszkodowania a wartością nieruchomości zamiennej, 2) art. 155 kpa – poprzez pominięcie jej słusznego interesu, polegającego na osiągnięciu stanu zgodnego z prawem, 3) art. 107 § 3 kpa – z uwagi na brak weryfikacji ustaleń organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem art. 155 kpa, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa stanowi podstawę uwzględnienia skargi. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie jest poza sporem zarówno treść decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., jak i fakt, że zgodę na zmianę pkt 6 tej decyzji wyraziły wszystkie strony, a mianowicie "A", B. G. i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Nie są też kwestionowane ustalenia organów obydwu instancji, że przedmiotowa decyzja została wykonana przez B. G., który uiścił dopłatę w kwocie 3.736 zł na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...]. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącej "A", że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak weryfikacji ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w motywach na powyższe okoliczności faktyczne, których strona skarżąca nie kwestionowała ani w odwołaniu, ani też w skardze. Istota problemu sprowadza się zaś do oceny spełnienia przesłanek zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, który to przepis został zacytowany przez organy obydwu instancji. Wniosek o zmianę pkt 6 decyzji z dnia [...]r. oparty był na stanowisku wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania dopłaty tytułem wyrównania wartości wywłaszczonej nieruchomości a przyznanej z zasobu "A" nieruchomości zamiennej, a zatem zdaniem "A", jej interes polega na osiągnięciu stanu zgodnego z prawem. W istocie więc skarżąca feruje zarzut naruszenia prawa jako przesłankę zmiany decyzji ostatecznej. Nie wnikając w kwestię, czy chodzi o wadę kwalifikowaną decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzić przyjdzie, że wobec wykonania decyzji przez zobowiązanego do uiszczenia dopłaty B. G., który uiścił już należność z tego tytułu zgodnie z treścią pkt 6 decyzji na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...], na co wskazały organy obydwu instancji, nie sposób podważyć poglądu tych organów, że brak podstaw do wzruszenia decyzji ze względów celowościowych. Podkreślić przyjdzie, że decyzja w trybie art. 155 kpa, zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ właściwy do wzruszenia decyzji ostatecznej ma swobodę w podjęciu rozstrzygnięcia. Oczywiście, nie oznacza to dowolności działania, lecz przywołane przez organy motywy odmowy uwzględnienia wniosku wskazują, że do naruszenia tych granic nie doszło. Stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 155 kpa jest bowiem Skarb Państwa, którego interesy reprezentuje "A", gospodarując nieruchomościami na zasadzie powiernictwa. Przepis art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wskazuje zaś podmiotu, na rzecz którego należy uiścić dopłatę. Gdyby tak było, wówczas decyzja Starosty [...] obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, której usunięcie nie jest dopuszczalne w trybie zmiany decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa, nie może też zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W istocie zaś wniosek skarżącej zmierza do zmiany podmiotu uprawnionego do dopłaty, czyli przeniesienia praw w postaci otrzymania dopłaty, co nie jest możliwe po wykonaniu decyzji. Trafnie wskazał też organ odwoławczy, że tego rodzaju zarzuty strona skarżąca mogła podnosić w odwołaniu od decyzji. Skoro zaś z prawa tego nie skorzystała, brak podstaw do podważenia stanowiska organów, iż wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, nie jest uzasadniony. Z tych względów, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.