II SA/Gl 653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu, 2. zasądza do Wojewody na rzecz Gminy kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta M. w dniu (...) r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie Miejskiemu Ośrodkowi (...) w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2003, Nr 15, poz. 148 z późn. zm). Przedmiotową uchwałą Rada Miasta M. wyraziła Prezydentowi Miasta zgodę na to by począwszy od roku 2007 udzielił bonifikaty od wskazanych wyżej opłat w odniesieniu do stanowiących własność Miasta Gminy M. działek nr (...), (...), (...), (...). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) r. Wojewoda S. działając na podstawie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. nr (...) jako niezgodnej z art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) . W uzasadnieniu Wojewoda S. podniósł, iż w myśl obowiązujących przepisów wyrażenie zgody przez radę gminy na bonifikatę od opłat winno następować stosownie do art. 106 k.p.a., który to przepis reguluje problematykę współdziałania organów. Tym samym zajęcie przez radę gminy stanowiska w sprawie nastąpić winno w formie postanowienia zawierającego wszystkie elementy określone w art. 124 k.p.a., w tym podpisy ogółu radnych biorących udział w jego podjęciu. Dodatkowo Wojewoda S. podniósł także wadliwe wskazanie przez Radę Miasta M. wśród podstaw prawnych uchwały ustawy o finansach publicznych. Pismem z dnia (...) r. upoważniony przez Prezydenta Miasta M. pełnomocnik, działając w imieniu Gminy M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody S., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że Wojewoda S. pominął treść art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, iż zgoda rady zawsze wyrażana winna być w formie uchwały a nie postanowienia. Zdaniem skarżącej Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ponownie podnosząc, iż skoro ustalanie opłat z tytułu trwałego zarządu następuje w drodze decyzji administracyjnej to udzielanie zgody na ewentualną bonifikatę stanowi uregulowane w art. 106 k.p.a. współdziałanie organów. Tym samym zgoda taka musi zostać wyrażona w formie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 148 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, przywołany przepis nie przewiduje bowiem w sytuacji stwierdzenia niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem innego rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż w literaturze powszechnie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu winno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s.466; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s.341. W szczególności podstawę taką stanowić powinno stwierdzenie, iż organ nadzorczy, poprzez błędną interpretację norm prawnych wadliwie zakwestionował legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości. Wysokość stawek procentowych, o których mowa powyżej jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi: 1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1 % ceny; 2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 - 0,3 % ceny; 3) za pozostałe nieruchomości - 1 % ceny. Z kolei w myśl art. 84 ust. 3 przywołanej ustawy właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy, jeżeli nieruchomość jest oddana: 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych; 2) jednostkom organizacyjnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową; 3) na siedziby organów administracji publicznej i sądów niewymienionych w art. 60 ust. 1 oraz prokuratur; 4) na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich. Stosownie natomiast do ust. 5 cytowanego artykułu wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Przytoczone przepisy nie przesądzają w jakiej formie wojewoda, rada bądź sejmik wyrazić winny zgodę na udzielenie bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 ustawy. Kwestię tę reguluje natomiast art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiący, iż wtedy gdy przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę to wyrażenie zgody tej, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten ma charakter generalny i zgodnie z jego literalnym brzmieniem odnosi się do wszystkich przypadków, w których ustawa traktuje o zgodzie wyliczonych w nim organów, nie dopuszczając żadnych w tym zakresie wyjątków. Tym samym, zdaniem Składu Orzekającego, niewątpliwym jest, iż odnosi się on także do zgody rady gminy na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, żadna bowiem norma nie uprawnia do wyłączenia tych spraw z zakresu objętego dyspozycją art. 11 ust. 2 ustawy. Za błędne i naruszające art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy zatem stanowisko Wojewody S., którego zdaniem zgoda, o której mowa, stanowiąc wyraz współdziałania organów wyrażona winna być w formie i trybie określonym w art. 106 k.p.a. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, w części, w której dotyczy procedury administracyjnej, stanowi bowiem akt szczególny w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, odrębnie, w sposób autonomiczny regulujący stanowiącą jego przedmiot problematykę. W konsekwencji choć ustawa, o której mowa, zawiera liczne odesłania do unormowań k.p.a. to jednak szereg kwestii reguluje odmiennie, w sposób szczególny, wyłączając w tym zakresie stosowanie kodeksu. Do zagadnień takich, odmiennie uregulowanych niż uczynił to ustawodawca w k.p.a., należy m.in. wyrażenie przez radę zgody na udzielenie bonifikaty, o której mowa powyżej. Tym samym art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza w odniesieniu do zgody rady gminy, powiatu bądź sejmiku ogólną regulację z art. 106 k.p.a., nakazując wyrażanie zgody takiej nie w formie przewidzianego w k.p.a. postanowienia lecz uchwały, stanowiącej formę wynikającą z przepisów ustrojowych dotyczących administracji samorządowej – por. G. Bieniek /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68. Wbrew zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym twierdzeniom Wojewody S. art. 106 § 5 k.p.a. nie znajduje zatem w sprawach tych zastosowania. Tym samym podjętą przez Radę Miasta M. uchwałę pod względem jej, zakwestionowanej przez Wojewodę S., zgodności z art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 106 k.p.a. ocenić należy jako prawidłową. Przyjęta przez Radę Miasta M. forma uchwały nakazana została bowiem przez ustawodawcę w art. 11 ust. 2 ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek błędnego przyjęcia, iż wyrażona w formie uchwały a nie postanowienia zgoda Rady Miasta M. na udzielenie przez Prezydenta Miasta Miejskiemu Ośrodkowi (...) w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu narusza art. 84 ust. 3 i 5 cytowanej ustawy w związku z art. 106 k.p.a. w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Dokonując oceny kontrolowanego wskutek wniesionej skargi rozstrzygnięcia nadzorczego podzielić natomiast należy zawarty w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzut Wojewody S., iż wśród podanych w uchwale Rady Miasta M. podstaw prawnych oprócz poprawnie przytoczonego art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbytecznie i błędnie wskazano także ustawę o finansach publicznych z 1998 r. Okoliczność ta nie może jednak wywrzeć wpływu na ocenę wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda S. błędnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. nr (...) z powodu jej niezgodności z art. 106 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto z uwagi na treść art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek pełnomocnika skarżącej na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).