II SA/Gl 656/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Starosta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. i G. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gmina M. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej zwanej P.b.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że rozpatrując wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę stwierdził nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na wnioskodawców obowiązek dostosowania tego projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku na dzień 21 czerwca 2011 roku. Starosta podał w uzasadnieniu tego postanowienia, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym w odległości 150 m od cmentarza ustalona została strefa ochrony sanitarnej odpowiadająca wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W granicach tej strefy obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Inwestorzy w ustalonym terminie nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany, jako zawierający wskazane w postanowieniu nieprawidłowości, nie może stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na budowę, a wobec tego sprawa kwalifikowała się do odmowy jego udzielenia w oparciu o art. 35 ust. 3 P.b. Inwestorzy wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym wskazali, że przewidziana pod zabudowę działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN, RM, U, które zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i usługową (przeznaczenie podstawowe). Zdaniem odwołujących się Starosta K. odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę błędnie zinterpretował przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Wskazali, że nie zamierzają budować cmentarza lecz dom mieszkalny, a powołane rozporządzenie dotyczy w całości budowy cmentarzy. Odwołujący się wskazali także, że bezprawnie wokół cmentarza wyznaczona została wynosząca 150 m strefa ochrony sanitarnej, bowiem w myśl powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej strefa taka powinna chronić zabudowania mieszkalne przed budową i rozbudową cmentarzy. Zgodnie z § 7 tego rozporządzenia jego przepisy nie odnoszą się zaś do cmentarzy już istniejących. Odwołujący się wskazali ponadto, że na przewidzianej pod zabudowę działce znajduje się już jeden budynek mieszkalny, sklep oraz budynki gospodarcze. Działka ta jest uzbrojona w wodociąg oraz kanalizację. W tej sytuacji - zdaniem odwołujących się - należało uznać, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę została wydana pobieżnie, bez dogłębnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że po zanalizowaniu przedłożonych mu dokumentów oraz treści odwołania stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. działka nr [...] położona jest w jednostce przeznaczonej m.in. pod zabudowę mieszkaniową. W § 11 ust. 2 tego planu wprowadzone zostały jednak ograniczenia w użytkowaniu terenu położonego w odległości 150 m od cmentarza poprzez zakaz zabudowy mieszkaniowej, z uwagi na ustalenie strefy ochrony sanitarnej. Na organie udzielającym pozwolenia na budowę spoczywa zaś wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami planu miejscowego. Negatywny wynik tych ustaleń, co do zgodności z planem projektu budowlanego, przekreśla więc możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął tę kwestię. Planowane usytuowanie budynku mieszkalnego narusza bowiem strefę ochrony sanitarnej. Ponieważ odległość między projektowanym budynkiem a cmentarzem jest mniejsza od 50 m w sprawie nie mógł znaleźć też zastosowania przepis § 11 ust. 3 planu miejscowego dopuszczający zmieniejszenie strefy ochrony sanitarnej do 50 m, pod warunkiem, że teren położony w mniejszej odległości niż 150 m posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odnosząc się do argumentów odwołujących się dotyczących stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Wojewoda wskazał, że pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Orzekające w sprawie organy są bowiem związane postanowieniami planu miejscowego i zobowiązane do jego stosowania. Jednocześnie organ zauważył, że przepisy planu istotnie ingerują w prawo do zabudowy nieruchomości skarżących zwłaszcza, iż dotyczy to działki wyposażonej w wodociąg i kanalizację oraz zamieszkałej przez członków ich rodziny. Dodał także, że uchwałę rady gminy zatwierdzającą plan miejscowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę na tę decyzję wniósł G. S. domagając się jej uchylenia. Uzasadniając to żądanie podał, że przed rozpoczęciem starań o pozwolenie na budowę uzyskał w Urzędzie Gminy informację, że może wybudować dom na działce nr [...] położonej w miejscowości W. gm. M. Od pracownika urzędu otrzymał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stosowne mapki niezbędne do sporządzenia projektu budowlanego. Zakwestionował powołanie się przez Starostę w uzasadnieniu odmownej decyzji na § 12 planu miejscowego, którym bezprawnie wytyczono strefę ochrony sanitarnej w odległości 150 m wokół cmentarza. Strefa ta – w ocenie skarżącego - została ustanowiona w wyniku błędnego zinterpretowania rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z 1959 roku. Rozporządzenie to, jak wynika z jego z § 7, w całości dotyczy bowiem budowy i lokalizacji cmentarzy. Plan miejscowy jest zatem obarczony błędem, którego nie chce dostrzec organ wydający pozwolenie na budowę, a skutki tego błędu przerzucane są na obywatela. Działania takie w ocenie skarżącego naruszają zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, że jest także zawiedziony decyzją organu II instancji, który jak mu powiedziano z reguły podtrzymuje decyzje organów I instancji. W przekonaniu skarżącego organy obu instancji oparły swoje decyzje na błędnych rozwiązaniach zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie dążyły do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie wzięły one pod uwagę, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN, RM, U, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Przeznaczenie podstawowe to w myśl § 4 planu ustalone planem przeznaczenie określające funkcję jaka winna dominować w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Tym samym plan ten zawiera dwa sprzeczne ze sobą przepisy, czego nie chcieli wziąć pod uwagę orzekający w sprawie urzędnicy. Skarżący podobnie jak w odwołaniu podał, że działka przewidziana pod zabudowę jest zabudowana i wyposażona w wodociąg i kanalizację. Dodatkowo podniósł też, że w jego ocenie brak było podstaw do udzielenia w [...] roku pozwolenia na budowę cmentarza za płotem jego posesji. Ponadto zarzucił on wydanie decyzji organów obu instancji z naruszeniem zasady budowania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. W jego ocenie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały także z naruszeniem art. 4 i art. 35 ust. 4 P.b. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji na błędnych ustaleniach planu miejscowego organ odwoławczy wskazał, że zarzuty te nie mogły podlegać ocenie organu prowadzącego postępowanie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z powodów podniesionych przez skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję należało usunąć z obrotu prawnego, bowiem Wojewoda [...] oraz Starosta K. naruszyli w toku prowadzonego postępowania przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko Wojewody [...], co do związania organów administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Plan ten stosownie do art. 14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) jest bowiem aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. akty prawa miejscowego stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem Wojewody, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tego rodzaju uchwałą, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego, natomiast bezskuteczne jest podnoszenie zarzutów dotyczących niezgodności obowiązującego planu miejscowego z innymi przepisami prawa w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wniesiona skarga musiała jednak odnieść skutek, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ja decyzja Starosty K. zapadły bez wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Realizacja zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z powołanego przez skarżącego art. 7 k.p.a., wymaga aby organy administracji publicznej rozpoznające indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, podejmowały wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne nie potwierdzone w sposób dostateczny zebranym materiałem dowodowym. Dotyczy to nie tylko sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy tylko częściowo został rozpatrzony, a także posłużenie się przez organ rozpoznający sprawę niekompletnym materiałem dowodowym, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k,p.a.), który został w sposób wyczerpujący rozpatrzony (art. 80 k.p.a.). Dopiero wówczas można stwierdzić, że podjęte zostały wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści ( tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 1768/99, [w:] LEX nr 53964). Przenosząc te ogólne spostrzeżenia na grunt kontrolowanej sprawy przyjdzie wskazać, że Wojewoda [...] oraz Starosta K. w toku prowadzonego postępowania nie wywiązali się w sposób dostateczny z nałożonego na nich przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązku sprawdzenia zgodności przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego z uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowościach: M., K., W. i I. – tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej [...]. Podjęte rozstrzygnięcia odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na naruszenie tym projektem ustaleń zawartych w § 11 tej uchwały należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zebrane przez organy i następnie przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają bowiem pełnego materiału dowodowego. Braki te są zaś tego rodzaju, że uniemożliwiają Sądowi rozstrzygnięcie podstawowej kwestii spornej, a mianowicie czy ustalenia przywołanego planu miejscowego stoją na przeszkodzie realizacji zamierzonej przez skarżącego i jego małżonkę budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gm. M. W szczególności wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się jedynie wyrys z rysunku planu, który przedłożył skarżący wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym. Wyrys ten jest mało czytelny, a to z uwagi na sporządzenie go na kopii mapy zasadniczej w skali 1:5000. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000, a w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1 :2000. Znajdującą się w aktach sprawy mapą w skali 1:5000 gminny planista może się posługiwać natomiast w przypadkach sporządzania planów miejscowych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesiania lub w celu wprowadzania zakazu zabudowy. Dołączony do akt sprawy wyrys z rysunku planu nie zawiera także, co jest istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, legendy objaśniającej naniesione na tę mapę znaki graficzne, którymi posłużył się gminny planista. Na rysunku tym zamieszczone zostało bowiem tylko objaśnienie dotyczące oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dróg publicznych. W oparciu o taki wyrys nie można było tym samym ustalić jednoznacznie przebiegu wyznaczonej wokół cmentarza strefy ochrony sanitarnej, którą ustanowiono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. Na wyrysie tym działka przewidziana do zainwestowania została oznaczona, jak się zdaje, liniami czerwonymi. Po tej działce wzdłuż jej zachodniej granicy biegnie naniesiona przez planistę linia przerywana o nieznanym oznaczeniu. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wydaje się, że uznał on, iż linia ta wydziela w ramach ustalonej strefy ochronnej tereny znajdujące się w odległości 50 m od cmentarza parafialnego. W toku rozpatrywania sprawy organy nie wzięły także pod uwagę, że przedłożony przez skarżącego wypis i wyrys z planu miejscowego został mu udostępniony przez pracownika Urzędu Gminy działającego z upoważnienia Wójta Gminy M. Z przedłożonego zaś wypisu wynika, że planowana przez skarżącego i jego małżonkę budowa domu jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości W. jest zgodna z tym planem. Złożony przez skarżącego wypis z planu miejscowego stanowił zatem dokument w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Jeśli organy administracji architektoniczno - budowlanej uznały, że treść tego dokumentu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były one zobowiązane, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., do przeprowadzenia dowodu przeciw jego treści, czego jednak nie uczyniły. Wskazane braki postępowania Starosta K. usunie zatem ponownie rozpatrując wniosek skarżącego i jego małżonki. W szczególności organ ten zwróci się do Wójta Gminy M. o przesłanie szczegółowego rysunku planu wraz z dołączonymi do niego objaśnieniami. W ostatecznym zaś przypadku przeprowadzi oględziny terenu budowy ustalając w jakiej odległości od cmentarza znajduje się działka przewidziana do zainwestowania. Posługując się jednym z tych dowodów organ ten ustali dokładny przebieg strefy ochrony sanitarnej wyznaczonej wokół cmentarza w miejscowości W. oraz przebieg granicy strefy o jakiej jest mowa w § 11 pkt 3 tekstu planu, a w szczególności czy granica tej drugiej strefy przebiega po działce nr [...]. Dopiero w oparciu o te ustalenia organ I instancji będzie mógł wydać, jeśli okaże się to konieczne, oparte na przepisie art. 35 ust. 3 P.b. postanowienie nakładające obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W postanowieniu tym winien on wskazać, jakiego rodzaju są to nieprawidłowości i ewentualnie, w jaki sposób mogą one zostać usunięte. W rozpatrywanej sprawie organ może nakazać odsunięcie planowanej lokalizacji budynku na konkretną odległość od zachodniej granicy działki nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty K. O niewykonalności zaskarżonego orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 209 p.p.s.a.