II SA/Gl 657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy N. wymierzył "A" Sp. z o.o. w M. administracyjną karę w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania, sporządzanego przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy N., za [...] r.  W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 9o ust. 1, ust. 2, art. 9ta, art. 9u, art. 9xbpkt 2, art. 9zb pkt 1 b i art. 9zd ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) a w uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 9o ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, przekazywanych wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Natomiast, w myśl art. 9xb pkt 2 tej ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Wykładnia literalna tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek złożenia przedmiotowego sprawozdania jest niezależny od okoliczności wykonywania wywozu nieczystości ciekłych w danym okresie sprawozdawczym. Biorąc pod uwagę, iż "A" Sp. z o.o. w M. sprawozdanie za pierwszy [...] r. złożyło [...] r. (data nadania przesyłki poleconej), czyli [...] dni po ustawowym terminie ([...]), co po przemnożeniu ich przez stawkę opłaty 100 zł - dało kwotę naliczonej kary - [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło "A" Sp. z o.o. w M. wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Podkreśliło, iż po telefonicznym monicie złożyło deklarację w dniu [...] r., pomimo iż nie podjęło działalności na terenie Gminy N. i nie było zobowiązane do złożenia tzw. deklaracji zerowej. Towarzystwo podkreśliło, iż nałożony w art. 9o ustawy obowiązek składania deklaracji za wykonanie wywozu nieczystości płynnych podobny jest do obowiązku wynikającego z art. 9n tej ustawy - dla przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były dwa odmienne stanowiska dotyczące konieczności składania sprawozdań zerowych, dla podmiotów odpierających odpady komunalne. Pierwsze, w którym przyjęto, że sam fakt wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania oraz drugie - w zdecydowanie większej ilości orzeczeń sądowych - gdzie przyjęto, że z treści art. 9n ust. 1 i zawartego tam zwrotu "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych. Powyższe orzeczenia wydane zostały przed nowelizacją obowiązującą od dnia 1 lutego 2015 r. w wyniku wejścia wżycie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższą ustawą dokonano zmiany art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ten sposób, że m.in. dodano ustęp 6, w którym wyraźnie stwierdzono obowiązek złożenia sprawozdań zerowych. Dokonując powyższej nowelizacji ustawodawca nie dokonał jednak podobnej nowelizacji art. 9o ustawy. Z analizy orzecznictwa jednoznacznie wynika jednak, że interpretując zapisy art. 9n przed jego nowelizacją stwierdzono, że podmiot nie musi składać deklaracji skoro nie prowadzi działalności w tym zakresie. Interpretacja ta zachowuje aktualność w odniesieniu do art. 9o ustawy. W niniejszej sprawie istotnym pozostaje fakt, że ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie z dniem 1 lutego 2015r. nałożył obowiązek składania deklaracji zerowych tylko w odniesieniu do podmiotów odbierających odpady komunalne. Zwolnił tym samym z tego obowiązku m.in. podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ocenie odwołującego "A" stosowanie kar administracyjnych jest dalece odbiegające od powszechnego poczucia sprawiedliwości i niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki. Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary. Z kolei prawo materialne powinno stwarzać organowi właściwemu do nakładania kar możliwość miarkowania ich wysokości a nawet możliwość odstąpienia od jej wymierzenia. Sztywne ustalenie wysokości kary bez możliwości jej miarkowania ze względu na okoliczności jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięciem z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu po przywołaniu obowiązujących przepisów, potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, a następnie odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/GI 986/16, w którym stwierdzono, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, podkreślając, iż redakcja przepisu art. 9o ustawy nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o podmiot, który został wpisany na swój wniosek do rejestru takiej działalności gospodarczej i dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym w rzeczywistości nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy. Stąd też, skoro w niniejszym przypadku opóźnienie w złożeniu sprawozdania wyniosło 82 dni (termin do złożenia sprawozdania za [...] r. upływał z dniem [...] r., a do złożenia sprawozdania doszło w [...] r. - czyli minęły [...] dni) to prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił karę w wysokości [...] zł. Odnosząc się do argumentów odwołania, iż strona we wskazanym okresie nie wykonywała działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych, Kolegium wyjaśniło, iż sytuacja ta nie jest identyczna z sytuacją podmiotów odbierających odpady komunalne, które nie odbierając odpadów komunalnych w danym okresie, nie składały sprawozdań tzw. zerowych. Decyzje nakładające kary na te podmioty były uchylane przez sądy administracyjne, które wywodziły, iż określenie użyte przez ustawodawcę "podmiot odbierający odpady komunalne" oznacza podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy, a nie podmiot jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej. W stosunku do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ustawodawca użył określenia "podmiot prowadzący działalność w zakresie...". W ocenie Kolegium zakres znaczeniowy pojęcia "prowadzący działalność w zakresie..." jest daleko większy niż tylko "odbierający... Wszak w pojęciu "prowadzący działalność.." zawierają się wszystkie inne czynności i działania podmiotu, nie tylko faktyczne "odbieranie..", ale też i oczekiwanie na zlecenia, czas przestoju z powodu remontu urządzeń itp. Stanowisko Kolegium w tym względzie zostało ugruntowane przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/GI 986/16, który wprost stwierdza, że "dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym dany podmiot w rzeczywistości nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem "A" Sp. z o.o. w M. pismem z dnia [...]. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przyjęcie, że istnieje obowiązek składania tzw. "zerowych", chociaż "A" nie podjęło opóźnienie w składaniu deklaracji. Dalej powtórzono argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Podkreślono, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do żądania deklaracji "zerowych", a co za tym idzie do nakładania kar pieniężnych. Nowelizacją ustawy z dniem 1 lutego 2015 r. nałożono obowiązek składania deklaracji zerowych tylko w odniesieniu do podmiotów odbierających odpady komunalne z pominięciem pomiotów prowadzących działalność w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (nie wpisano tego bowiem do ustawy). Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można podważać zapisów ustawowych poprzez dokonywanie w decyzji wykładni celowościowej oraz błędnej wykładni językowej. Przepis ustawy po nowelizacji precyzyjnie bowiem określa jaka działalność w zakresie utrzymania porządku w gminach wiąże się z obowiązkiem składania deklaracji tzw. zerowych, a jaka pozostaje bez takiej konieczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie zgodność z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu przekazania po terminie sprawozdania za [...] r. Zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się, w istocie rzeczy do tego, czy "podmiot" prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych to podmiot gospodarczy faktycznie prowadzący taka działalność, czy też podmiot, który formalnie jest tak zakwalifikowany (np. w wyniku wpisu do ewidencji). Konstrukcja prawna przyjęta w art. 9o ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach jest analogiczna do tej, którą znajdujemy w art. 9n ust. 1 tej ustawy. Co prawda jest tam mowa o podmiocie "odbierającym odpady", natomiast w art. 9o ust. 1 o podmiocie "prowadzącym działalność", jednakże, w ocenie Sądu, nie daje to podstaw do formułowania wniosku jakoby w pierwszym przypadku chodziło o podmiot faktycznie odbierający odpady, zaś w drugim o taki, który formalnie jest uprawniony do prowadzenia działalności w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym, na tle art. 9n ust. 1 cytowanej ustawy, ukształtowały się dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno, dla którego charakterystyczny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15, gdzie stwierdzono, że "zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodano ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (tj. przed 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania." Sąd uznał zatem, że w okresie, w którym nie obowiązywał przepis o konieczności składania sprawozdania "zerowego" podmioty formalnie uprawnione do odbierania odpadów, natomiast faktycznie nie dokonujące takich czynności, nie miały obowiązku składania sprawozdań i, co za tym idzie, nie podlegały karze za czyn określony w art. 9x ust. 1 pkt. 5 omawianej ustawy (przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni). Analogiczny pogląd w takich sprawach (przed wprowadzaniem obowiązku składania sprawozdań zerowych) wyrażał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 396/14; i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt 55/14). Zdaniem Sądu, nałożenie na skarżące "A" dysponujące zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania za [...] r., nie znajduje uzasadnienia z następujących względów: Po pierwsze - nie budzi wątpliwości, że "A" Sp. z o.o. w M. w [...] r. działalności w tym zakresie faktycznie nie prowadziło. Nie jest to także kwestionowane przez orzekające organy. Po drugie – skoro ustawodawca w przypadku działalności polegającej na odbiorze odpadów wprowadził obowiązek składania sprawozdań zerowych, co wiąże się z faktycznym nieprowadzeniem działalności w tym zakresie, a nie przewidział takiego obowiązku w przypadku działalności polegającej na opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, to argumentując a contrario uznać trzeba, iż przedsiębiorca dysponujący stosownym zezwoleniem, ale faktycznie nie wykonujący usług w tym zakresie, nie ma obowiązku składania sprawozdania, które w takim przypadku musiałoby przybrać formę sprawozdania "zerowego". Po trzecie - obciążenie przedsiębiorcy, w sytuacji opisanej powyżej, karą za nieterminowe złożenie sprawozdania z działalności, która de facto nie jest faktycznie prowadzona w [...] jest niesprawiedliwe i nieproporcjonalne. Po czwarte - właściwe organy powinny rozważyć, czy do rozpatrywanej sprawy nie zastosować zasady, iż niedające się usunąć wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść strony na którą nakładany jest obowiązek prawny. Od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązuje bowiem art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęty ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wprawdzie więc w dacie orzekania przez organy przepis ten jeszcze nie obowiązywał, a nawet jeśli zasada ta nie miała bezpośredniego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to w przekonaniu Sądu interpretowanie wątpliwości na rzecz strony mogło być wyprowadzone wcześniej już z obecnych przepisów Kodeksu - choćby art. 7 i art. 8 oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - m.in. art. 2, art. 23 czy art. 31 ust. 3. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że przepisy statuujące kary administracyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasady interpretacyjne, mając na względzie charakter karny deliktu administracyjnego, wskazują na takie interpretowanie przepisów o karach administracyjnych, by wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony. Powyżej sformułowane uwagi prowadzą do wniosku, iż tak organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji orzekający w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowały normę prawa materialnego, stanowiącą podstawę nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych tj. 9o ust. 1 i 2 w zw. z 9xb pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości o porządku w gminach i karę taką nałożyły na stronę skarżącą, podczas gdy nie było ku temu podstaw. Wobec tego, Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 lit.a w związku z art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a także umorzyć postępowanie administracyjne. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy (jako zwrot uiszczonej opłaty sądowej 328 zł).