II SA/Gl 659/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy K. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla obszaru Gminy K. objętego działaniem "A" S.A. w B.-B. i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w W. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U., nr 72, poz. 747 ze zm.). Pismem z dnia [...] roku Wojewoda Ś. wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu podano, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta, zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną uchwałą, wbrew brzmieniu art. 19 ust. 2 ustawy, nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 19 ust. 2 pkt 1). Obowiązkiem podmiotu realizującego upoważnienie ustawowe jest pełna realizacja takiego upoważnienia i wyczerpujące uregulowanie spraw oddanych do unormowania w przepisach prawa miejscowego. Brak elementów obligatoryjnych w podjętej uchwale kwalifikuje ją jako podjętą z naruszeniem prawa. W szczególności wskazano na zapis § 3 ust. 1 i 2 oraz § 41 ust. 1 i 2 Regulaminu, w myśl których dokonano w ocenie organu nadzoru niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień Rady odsyłając zarówno do umów cywilno-prawnych zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, jak i do indywidualnych zezwoleń wydawanych na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Tymczasem to Rada określając minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinna sama uregulować te kwestie. Nadto w stosunku do zaskarżonej uchwały wysunięto zarzuty powtórzenia w jej postanowieniach regulacji ustawowych oraz przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Kwestie uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zostały powtórzone w następujących postanowieniach Regulaminu: - § 7 oraz § 45 ust. 1 regulują kwestie określone w art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy - § 4 pkt 1 i 2, § 5 pkt 1 oraz § 42 pkt 1 powtarzają zapis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - § 4 pkt 3 powtarza zapis art. 15 ust. 3 ustawy - § 4 pkt 4 oraz § 42 pkt 2 powtarzają zapis art. 15 ust. 1 ustawy - § 11 ust. 1-3 oraz § 49 ust. 1-3 powtarzają zapis art. 6 ust. 2 i 4 ustawy - § 18 oraz § 56 powtarzają zapis art. 6 ust. 3 ustawy - § 60 pkt 1 i 2 powtarza zapis art. 27 ust. 4 i 5 ustawy - § 40 powtarza zapis art. 22 pkt 2 ustawy. Zarzucono także niedopuszczalną modyfikację i sprzeczność § 32 ust. 1 i 2 oraz § 71 ust. 1 i 2 Regulaminu z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Praktykę taką, polegającą na wprowadzaniu do przepisów prawa miejscowego postanowień prawa powszechnie obowiązującego, uznano za niedopuszczalną i naruszającą prawo. Uchwała nie może bowiem regulować ponownie tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie. Zarzut przekroczenia delegacji ustawowej postawiono wobec następujących zapisów uchwały: § 11 ust. 6, § 12 ust. 4, § 49 ust. 6, § 50 ust. 4, § 45 ust. 2, § 37 ust. 2, § 74 ust. 2, § 20 ust. 4 oraz § 58 ust. 4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ Gminy wskazał, że brak jest normatywnego oparcia dla zakazu wypełniania aktów prawa miejscowego przepisami zawartymi w innych aktach, zwłaszcza w ustawach. Samo zaś odwołanie się do orzecznictwa NSA nie jest przekonywujące, albowiem orzeczenia tego Sądu nie są źródłami prawa. Stwierdzono ponadto, wskazując konkretne zapisy uchwały, że zarzut powtórzenia regulacji ustawowych jest tylko w części prawdziwy, gdyż w większości zaskarżone postanowienia regulaminu uzupełniają regulację ustawową. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać treści nie tylko o charakterze normatywnym lecz również informacyjnym. Za nietrafny uznano zarzut subdelegacji do określenia w zezwoleniu wymagań w zakresie jakości usług. Tym samym uznano, że uchwała wbrew twierdzeniom organu nadzoru określa minimalny poziom świadczenia usług. Stwierdzono, że skarga Wojewody w tym zakresie nie została poparta żadnym uzasadnieniem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na imperatywny charakter przepisu kompetencyjnego, organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy K., podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Stanowisko takie jest zasadniczo prezentowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/WR 1179/98, OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. W rozdziale I Regulaminu, zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody" wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą tak do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., jak i do udzielanych pozwoleń wodnoprawnych oraz zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielanych decyzją wójta gminy. Z regulującego powyższą materię § 3 pkt 2 wynika, że wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto zawarła w jej postanowieniach zapisy skutkujące niedopuszczalnym przeniesieniem uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbędną stała się kontrola Sądu co do pozostałych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Kontrola ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.