II SA/Gl 662/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. z siedzibą w R. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 5 maja 2014 r. nr IV/50/6/2014 w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. skierowanym do Marszałka Województwa Śląskiego "A" Sp. z o.o. w R. (dalej również jako skarżąca) wniosła o dokonanie zmiany uchwały nr IV/25/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla Województwa Śląskiego 2014" poprzez zmianę wskazanego w załączniku do uchwały statusu jej instalacji sortowania odpadów komunalnych z zastępczej na regionalną. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że prowadzona przez nią instalacja spełnia ustawowe przesłanki do nadania jej statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – RIPOK MBP dla Regionu III Województwa Śląskiego. Dysponuje bowiem odpowiednimi mocami przerobionymi oraz spełnia wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii. Spółka zakończyła bowiem modernizację dostosowującą do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W dniu 5 maja 2014 r. Sejmik Województwa Śląskiego podjął na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 8, art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie województwa) w zw. z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uchwałę Nr IV/50/6/2014 w sprawie zmiany uchwały Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014 r. zmienionej uchwałą Nr IV/32/9/2013 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 marca 2013 r. W § 1 ust. 2 uchwały organ zmienił załącznik do uchwały Nr IV/25/2/2012 kierując się w tym względzie uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 16 kwietnia 2014 r. Nr 684325/IV/2014. W załączniku do przyjętej przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały zarządzana przez skarżącą instalacja została wymieniona jako instalacja zastępcza – sortownia odpadów komunalnych dla Regionu III. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wezwała Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa , poprzez uchylenie ewentualnie zmianę w/w uchwały z dnia 5 maja 2014 r. i uwzględnienie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu III instalacji należącej do skarżącej Spółki, instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wezwania przedstawiła argumentację przemawiającą za przyjęciem stanowiska, że jej instalacja spełnia wszystkie prawne wymogi niezbędne do uznania jej za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Następnie pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. "A" Sp. z o.o. w R. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na w/w uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 5 maja 2014 r. nr IV/50/6/2014, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., zwanej dalej u.o.o.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakład gospodarowania odpadami należący do skarżącej nie spełnia wymogów ustanowionych dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, - art. 38 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w związku z ukończeniem budowy zakładu gospodarowania odpadami należącego do przedsiębiorstwa skarżącej nie jest konieczna zmiana uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i nadanie jej statusu regionalnej instalacji, - art. 143 w zw. z art. 204 oraz art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., zwana dalej p.o.ś), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stosowana w zakładzie skarżącej technologia rękawów/tuneli foliowych nie spełnia wymagań najlepszej dostępnej techniki lub technologii, - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że instalacja skarżącej nie spełnia wymagań instalacji regionalnej, podczas gdy w innych województwach instalacje wykorzystujące taką samą technologię posiadają taki status. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że pomimo, iż wybudowana przez nią instalacja spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa nie została wpisana jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów. Obowiązek jej ujęcia jako instalacji regionalnej wynika z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Skoro instalacja ta była przewidziana jako planowana w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, to po spełnieniu przez nią wymogów określonych prawem powinna otrzymać taki status w zaskarżonej uchwale. W świetle treści tego przepisu nie zależało to od uznaniowości organu uchwałodawczego. Co do spełnienia przez przedmiotową instalację odpowiednich wymogów stwierdzono, że stosowana przez spółkę technologia oparta na rękawach foliowych spełnia wszystkie zalecenia odnoszące się do biologicznego przetwarzania odpadów określonych w BAT 69. W tym zakresie powołano się na dołączone do skargi opinie specjalistyczne. Podniesiono też, że spółka wniosła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa w tym przedmiocie ale została ona oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SAB 6/15, z dnia 23 marca 2015 r. Sąd ten stwierdził, że w tej sprawie nie przysługuje skarga na bezczynność organu w podjęciu uchwały. Końcowo podniesiono, że celem przepisów zawartych w art. 90 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 38 u.o.o. była możliwość dyscyplinowania organu do podjęcia działań wymaganych prawem przez domaganie stwierdzenia nieważności uchwały, która narusza prawo. Stwierdzono nadto, że interes prawny skarżącej do zaskarżenia uchwały wynika z faktu posiadania przez nią instalacji, której kwestionowana uchwała dotyczy. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej oraz jego naruszenia. Zdaniem organu interes prawny skarżącej nie został naruszony, ponieważ uprawnienie do uzyskania statusu RIPOK dla skarżącej jest zagwarantowane w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, gdzie wskazano instalację skarżącej jako instalację planowaną, co nie wyklucza uwzględnienia jej w przyszłości jako instalacji regionalnej, po wyjaśnieniu wątpliwości, że spełnia ona stosowne w tym względzie wymogi. Nadto, zaskarżona uchwała nie odnosi się do skarżącej. Nawet gdyby przyjąć inaczej to bezpodstawne jest żądanie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzono też, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca nie podnosiła zarzutów zawartych w treści skargi. Z ostrożności procesowej organ wniósł również o oddalenie skargi wskazując, że Sejmik nie miał obowiązku zmiany uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.o. zgodnie z wnioskiem skarżącej w sytuacji gdy nie wykazała ona, że wybudowała instalację planowaną w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami. Dalej obszernie poruszono kwestie wątpliwości co do spełnienia przez instalację skarżącej wymogów wymaganych dla instalacji RIPOK, o których skarżąca była informowana i z powodu których jej instalacja nie została ujęta w zaskarżonej uchwale jako regionalna. Wstrzymanie prac w tym zakresie podyktowane też było istnieniem wątpliwości co do spełnienia przez tę instalację tych wymogów oraz koniecznością uzyskania interpretacji Rozporządzenia Ministerstwa Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych z wykorzystaniem rękawów foliowych. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 143 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie zostało dostatecznie wykazane, że instalacja skarżącej spełnia wymogi najlepszych dostępnych technik (BAT). W tym względzie powtórzono wątpliwości co do standardów tego typu instalacji, w świetle których dołączone do skargi ekspertyzy uznano za nieprzesądzające. Ostatecznie zajęto stanowisko, że instalacja skarżącej nie spełnia wymogów z w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji stwierdzono, że w każdym województwie obowiązuje inny plan zagospodarowania odpadów, dlatego nie można powoływać się na podobne instalacje funkcjonujące jako RIPOK na terenie innych województw. Na rozprawie sądowej w dniu 21 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w państwie prawa nie może dojść do takiej sytuacji, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu, a jednocześnie nie można skarżyć uchwały, która wprost nie odnosi się do sytuacji danego podmiotu, chociaż faktycznie reguluje jego sytuację prawną. Pełnomocnik Sejmiku Województwa Śląskiego na pytanie Sądu oświadczył natomiast, że w przypadku gdy instalacja skarżącej będzie spełniać wymogi instalacji regionalnej, to może zostać ujęta jako taka instalacja w nowej uchwale podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Przed wydaniem skarżonej uchwały kwestia tych wymogów była badana i uznano, że instalacja skarżącej ich nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wskazać, że w związku z treścią art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach, nie może budzić wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). Spełniony został też wymóg do wniesienia skargi wynikający z art. 52 § 1 tej ustawy w sytuacji gdy jej wniesienie w dniu 2 czerwca 2015 r. zostało poprzedzone wezwaniem Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 22 maja 2015 r. (wpływ w dniu 27 maja 2015 r.), na które organ ten nie udzielił odpowiedzi (zobacz w tym względzie mającą odpowiednie zastosowanie uchwałę NSA z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/16). Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania, jak i wówczas, gdy nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnego stanowiska. W konsekwencji w świetle unormowania należało w dalszej kolejności zbadać, czy skarżąca posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą, a jeżeli tak to czy doszło do tego zgodnie z prawem lub z jego naruszeniem. Zgodnie z bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Zdaniem Sądu również ten wymóg został spełniony gdy zważy się, że instalacja skarżącej została objęta zaskarżoną uchwałą jako instalacja zastępcza. Jest zatem przedmiotem uregulowania tej uchwały. Natomiast kwestia czy z takim jej zaliczeniem w sytuacji gdy skarżąca wnioskowała o ujęcie jej w tej uchwale jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych Regionu III wiąże się naruszenie interesu skarżącej, wymagała bliższego badania w toku rozpoznania skargi. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi bez jej merytorycznego zbadania. Przechodząc do badania kwestii tego naruszenia należy podnieść, że musiała ona być powiązana z treścią art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.. Przepis ten przesądza o tym jakie treści orzeczenia może wydać sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego. Zgodnie z nim w takiej sytuacji sąd stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie jakiej treści wyrok miałby wydać Sąd w niniejszej sprawie w przypadku uwzględnienia skargi. Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości nastąpiłoby z naruszeniem tego przepisu, gdy zważy się, że skarżąca nie kwestionowała jakiegokolwiek zapisu przedmiotowej uchwały (łącznie z jej załącznikiem). Nie twierdziła też, że niezgodnie z prawem w uchwale tej zostały wymienione instalacje innych podmiotów. To zaś oznacza, że w tym zakresie podlegająca kontroli uchwała niewątpliwie nie narusza interesu skarżącej. W tym zresztą zakresie skarżąca nie wskazywała też na naruszenie obowiązujących przepisów. Z tych samych względów brak byłoby też podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej nawet w części. Podlegających takiemu stwierdzeniu nieważności konkretnych zapisów uchwały skarżąca też nie wskazała, ani też się tego nie domagała. W takiej sytuacji jedyny przepis jaki mógłby wchodzić w rachubę to przepis o zaliczeniu instalacji skarżącej do instalacji zastępczej dla Regionu III. Niewątpliwie jednak takie orzeczenie nie leżałoby w interesie skarżącej, gdyż pozbawiałoby ją w ogóle prawa do prowadzenia tej instalacji nawet w takim charakterze (jako zastępczej). Nadto w związku z ujęciem w zaskarżonej uchwale instalacji skarżącej jako zastępczej nie doszło do zmiany sytuacji prawnej skarżącej i samo przez się nie spowodowało naruszenia jej interesu prawnego, gdy zważy się, że taki status instalacja ta otrzymała już wcześniej, bo na podstawie zmienionej skarżoną uchwałą uchwały Nr IV/25/2/12 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. (wymienioną w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Zaskarżoną uchwałą uregulowano natomiast status prawny instalacji innych podmiotów jako instalacji spełniających zdaniem Sejmiku wymagania instalacji regionalnych. W tym zakresie należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/15 wydanym w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu, którego przedmiotem była ta sama uchwała. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że skarżąca domagała się faktycznie stwierdzenia nieważności nieistniejącego w zaskarżonej uchwale wyrzeczenia, co w świetle przepisów art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. nie jest możliwe i dopuszczalne. W tym trybie nie można bowiem oceniać legalności nieistniejącego wyrzeczenia aktu prawa miejscowego. Konstatacji tej nie może też zmienić zasługujące na akceptację twierdzenie skarżącej, że w państwie prawa nie powinno dojść do sytuacji w której strona nie może skutecznie skarżyć uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, która wprost nie odnosi się do jej sytuacji, chociaż faktycznie reguluje jej sytuację prawną, a jednocześnie nie przysługuje jej skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie, gdy strona składała wniosek o nadanie jej instalacji statusu instalacji regionalnej (RIPOK) na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, co do którego w zaskarżonej uchwale Sejmik nie zawarł wprost żadnego wyrzeczenia. Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej skargi jest bowiem zgodnie z art. 170, art. 171 ustawy p.p.s.a. związany wydanym w sprawie tej bezczynności, w odniesieniu do skarżącej, wyrokiem NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1744/15 oraz zawartą w nim oceną prawną (w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a.), niezależnie od tego, czy zawartą w tym wyroku argumentację podziela. Z tych wszystkich względów, wobec braku wyrzeczenia w zaskarżonej uchwale co do statusu instalacji skarżącej jako instalacji regionalnej, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem interesu skarżącej w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Marginalnie jedynie (w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie może to mieć bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi) w odniesieniu do treści skargi i odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję w stanowisku Sejmiku gdy chodzi o wykładnię treści art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z jednej strony dokonuje on bowiem literalnej wykładni tego przepisu wskazując, że skarżąca nie wybudowała planowanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami instalacji, a jednocześnie dokonuje oceny dostosowania instalacji skarżącej do wymogów wymaganych dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 u.o.o. Tym samym organ uznał co do zasady, że istniałaby wynikająca z art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy podstawa do zmiany w odniesieniu do tej instalacji uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami gdyby wymogi z art. 35 ust. 6 zostały spełnione. Przyznał to zresztą wprost pełnomocnik organu na rozprawie sądowej w dniu 21 września 2016 r. Z wypowiedzi tego pełnomocnika oraz z treści odpowiedzi na skargę wynika przy tym, że kwestia spełnienia przez instalację skarżącej tych wymogów była przedmiotem badania przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Należy podnieść, że zajęte w tym względzie ostatecznie (zgodnie z treścią odpowiedzi) przez organ stanowisko, że instalacja skarżącej nie spełnia wymogów dla instalacji regionalnej opiera się na wątpliwościach co do spełniania przez technologię przetwarzania odpadów z wykorzystaniem rękawów foliowych wymogów najlepszych dostępnych technik (BAT). Obowiązkiem organu było natomiast jednoznaczne wykazanie, że istotnie wymagania te nie zostały spełnione, zwłaszcza gdy skarżąca odmienne w tym względzie stanowisko wywodziła z przedstawionych ekspertyz. W takiej sytuacji organ orzekający powinien zatem rozważyć dokonanie w tym przedmiocie wiążących ustaleń w oparciu o powołanego w tym celu biegłego wydającego opinię w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa (takie w tym względzie stanowisko zajął też NSA w w/w wyroku sygn. akt II OSK 1481/15). ec