II SA/Gl 663/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi B. S. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 września 2019 r., który wpłynął do Burmistrza Miasta M. w dniu [...] r. K. L. (wnioskodawczyni) zwróciła się o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zagospodarowania terenu działki nr 1 zlokalizowanej w M. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. stwierdził, że dokonana zmiana zagospodarowania terenu wymienionej działki polegająca na: prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci hurtowni alkoholu, napojów oraz zagranicznych artykułów spożywczych i środków czystości jest niezgodna z zapisem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). W wyniku wniesionego przez R. i B. S. (skarżący) odwołania rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tejże ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Do powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. w Gliwicach. W konsekwencji powyższego Burmistrz Miasta M. postanowieniem z dnia [...] r., przywołując w podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił zawiesić wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr 1, uznając, że powstała konieczność zawieszenia postępowania zgodnie z dyspozycją wskazanego art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni, wskazując, iż pomimo powołania w uzasadnieniu tego postanowienia, iż podstawą zwieszenia jest wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego do rozpatrzenia przez inny organ lub sąd, organ w żaden sposób nie wyjaśnił o jakie zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie chodzi. Dodała, iż w jej ocenie w sprawie nie występuje istotne zagadnienie wstępne, które mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego podkreśliło, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że rozpoznanie sprzeciwu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przywołanego przepisu. Kolegium nie podzieliło jednak tego twierdzenia. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu jest kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu lub sądu warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia sprawy głównej. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Problemu tego nie ma w niniejszej sprawie. Możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności oczekiwania na zakończenie postępowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wniesienie skargi nie wstrzymuje bowiem wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która pozostaje w obrocie prawnym. Uwzględniając zatem wskazany stan faktyczny i prawny Kolegium orzekło jak na wstępie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucili postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo, iż w sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania zgodnie z tym przepisem. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyli stanowisko wyrażone w zażaleniu, iż wypełniona została dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż z treści przepisu nie wynikają ograniczenia wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu, a sąd został wprost wskazany jako podmiot, którego rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ostatnio wskazanej ustawy uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, że w myśl art. 119 pkt 3 omawianej ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 1 w M. przy ulicy [...], do czasu wydania przez sąd prawomocnego wyroku. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - będącym podstawą wydania postanowienia organu pierwszej instancji - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tak więc istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy złożenie sprzeciwu do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r, którym uchylono decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 1 przy ulicy [...] w M. i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym powyżej art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02). O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być zatem wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawę głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Samo stwierdzenie, że wynik innego postepowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze postaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 605/19). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1757/19 istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Brak rozstrzygnięcia określnego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istotny, nie zaś determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania. Nie ma bowiem przeszkód do prowadzenia postępowania głównego, tzn. postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 1 położonej w M. przy ulicy [...] należącej do skarżących. Wyjaśnienia i podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że korzystanie przez skarżących z uprawnienia do poddania wydanego w sprawie głównej rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego - sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach dnia [...] r. uchylającą decyzję Burmistrza M. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie powoduje powstania zagadnienia wstępnego dla rozpatrywanej sprawy. W istocie kwestia od której zależy dalsze prowadzenie postepowania administracyjnego została ostatecznie rozstrzygnięta przez uprawniony do tego organ administracji – organ odwoławczy. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, dokonać uzupełnienia postępowania we wskazanym w decyzji drugoinstancyjnej kierunku, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie. Na marginesie należy podnieść, iż wniesiony do sądu sprzeciw od decyzji Kolegium został już rozpatrzony. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny y w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1528/19 sprzeciw oddalił, w uzasadnieniu stwierdzając, iż wydanie w sprawie orzeczenia kasatoryjnego było uzasadnione, a organ pierwszej instancji winien podjąć postępowanie wyjaśniające prowadzące do wydania nowego rozstrzygnięcia, na które będzie stronom przysługiwał środek zaskarżenia. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Odpowiednio przy tym do przedmiotu rozstrzygnięcia dokonał oceny wyłącznie co do uwzględnionej w zaskarżonym postanowieniu przesłanki zawieszenia i na podstawie art. 144, stosując art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto słusznie dostrzegł, że zgodnie z art. 144 Kodeksu do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym § 1 pkt 2, do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Dopuszczalne jest zatem orzeczenie przez organ drugiej instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku