II SA/Gl 664/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Wojewody z dnia ( ) r. nr ( ) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia ( ) r. oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę( ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w M. dnia [...] r. pełnomocnik [...] S.A. w W., z powołaniem się na treść art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1990 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) zgłosił zamiar zainstalowania na terenie działki nr [...] w K. tablicy informacyjnej [...] o wymiarach 3 m x 12 m, wykonanej zgodnie z dołączonym do tego zgłoszenia projektem budowlanym. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Starosty M. zobowiązano dokonującą zgłoszenia Spółkę na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do [...] r. przez przedłożenie wymienionych w tym postanowieniu dokumentów – pod rygorem wniesienia sprzeciwu co do zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta M. wniósł sprzeciw do budowy objętej postępowaniem tablicy informacyjnej (reklamy). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w określonym w w/w postanowieniu z dnia [...] r. terminie nie uzupełniono sformułowanych tam braków zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik [...] S.A. w W. wniósł o jej uchylenie w całości. Uzasadniając to żądanie podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 kpa. Zdaniem odwołującej się sprzeciw został wniesiony po upływie terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono, że termin ten jest terminem do załatwienia sprawy administracyjnej i tym samym jest dochowany gdy przed jego upływem decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona dokonującemu zgłoszenia. Wymóg ten nie został dochowany skoro postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia zostało doręczone stronie dopiero dnia [...] r. Wojewoda odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego (trwale związanego z gruntem) stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na których wykonanie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tego też względu organ odwoławczy uznał, że wniesienie sprzeciwu było zasadne jakkolwiek z innych powodów niż to przyjął Starosta M. Dalej organ odwoławczy relacjonując przebieg postępowania przed organem I instancji wywiódł, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odwołaniu sprzeciw został zgłoszony w terminie o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Za datę jego wniesienia należy bowiem uznać dzień, w którym inwestor mógł się dowiedzieć, iż ustało "milczenie" organu co do zgłoszonych robót budowlanych, pozwalające ewentualnie na rozpoczęcie robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie dniem tym był dzień dokonania przez pocztę pierwszego zawiadomienia pełnomocnika inwestora o podjętej próbie doręczenia mu postanowienia z dnia [...] r., wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia (dzień dokonania pierwszego awiza przesyłki listowej), którym był dzień [...] r. Już bowiem w tym dniu zgłaszający roboty budowlane miał możliwość zapoznania się z treścią postanowienia. Z tego też względu za niezasadny uznał też organ odwoławczy zarzut, że wezwanie do usunięcia braków zgłoszenia inwestor otrzymał już po upływie terminu wyznaczonego do usunięcia tych braków. W skardze do sądu administracyjnego [...] S.A. w W. wniosła o uchylenie w/w decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 44 kpa. Błędne jest bowiem stanowisko tego organu, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest trwale związanym z gruntem obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Istnieje bowiem możliwość oddzielenia tego urządzenia od gruntu "przez proste jego podniesienie bez jakichkolwiek skutków ubocznych dla samego urządzenia jak i podłoża". Skoro jednocześnie wykonanie tego urządzenia następuje przez jego zainstalowanie, polegające na ustawieniu stopy, słupa i ekranu reklamowego, to prace te są objęte obowiązkiem zgłoszenia zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym względzie powołano się w skardze na wymienione tam wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej błędnie uznał organ odwoławczy, że dochowany został określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin do wniesienia sprzeciwu przez przyjęcie z naruszeniem art. 44 kpa, że doręczenie korespondencji następuje w dniu pierwszego awizowania przesyłki a nie z upływem ostatniego (14-go) dnia przechowywania przesyłki na poczcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że o trwałym związaniu z gruntem objętego postępowaniem urządzenia reklamowego świadczy fakt posadowienia jego stopy fundamentowej na głębokości 1,50 m poniżej poziomu terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą jakkolwiek zasadniczo z innych względów niż podniesiono w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że organy obu instancji powinny rozpoznać tę samą sprawę w jej całokształcie co do meritum. W świetle treści tego przepisu nie jest zatem zdaniem Sądu dopuszczalne oparcie orzeczenia organu I instancji na zupełnie innej podstawie prawnej i przy przyjęciu ustaleń faktycznych nie objętych w ogóle postępowaniem przed organem I instancji. W takim bowiem przypadku ze szkodą dla uprawnień stron naruszona jest zasada dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 kpa., które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Właściwie z taką sytuacją mamy zdaniem Sądu do czynienia w niniejszej sprawie, na co wskazuje sam organ odwoławczy w swojej decyzji podając, że wniesienie sprzeciwu było zasadne, jakkolwiek z innych powodów. Jedyną podstawą decyzji organu I instancji, a w szczególności odmienna konstatacja nie wynika z uzasadnienia tej decyzji, było ustalenie (zgodnie zresztą z powołaną w niej podstawą prawną z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), że zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych nie uzupełnił dokonanego zgłoszenia zgodnie z postanowieniem tego organu z dnia [...] r. Do tego też zarzutu ograniczono co do zasady zastrzeżenia w odwołaniu. Tymczasem orzeczenie organu odwoławczego oparte jest w istocie tylko na ustaleniu, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę tj. na treści art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Trudno mówić przy tym przypadku jedynie o "sprostowaniu" podstawy prawnej decyzji organu I instancji, jak to stwierdzono w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, gdy w uzasadnieniu pierwszej z tych decyzji w ogóle problem charakteru zgłoszonych robót, z punktu widzenia ich kwalifikacji w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt 1 omawianego aktu prawnego, nie był poruszony. Z tego też względu, jak już stwierdzono, zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji z naruszeniem uprawnień strony skarżącej. Z tego też powodu podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 tej ustawy z zw. z art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego podlegała też decyzja organu I instancji. Organ ten nie mógł bowiem oprzeć swojego sprzeciwu na stwierdzeniu, że zgłaszający nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków zgłoszenia skoro przed podjęciem sprzeciwu zgłaszającemu nie doręczono nawet wezwania do uzupełnienia zgłoszenia tj. postanowienia z dnia [...] r., które jak wynika z akt zostało doręczone przez pocztę pełnomocnikowi zgłaszającej Spółki dopiero dnia [...] r. Przed datą tego doręczenia (względnie przed datą doręczenia zastępczego ustaloną zgodnie z treścią art. 44 § 2 kpa) nie mógł rozpocząć bieg terminu do uzupełnienia zgłoszenia ustalony zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Na gruncie tego przepisu, biorąc pod uwagę istotę zawartego w nim unormowania, nie może ulegać bowiem zdaniem Sądu wątpliwości, że zgłaszającemu musi być doręczone (ewentualnie w drodze zastępczej) wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż tylko wówczas można mówić, że pomimo tego wezwania braki nie zostały uzupełnione. Obowiązek uzupełnienia musi być przy tym nałożony w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia, co w niniejszej sprawie nastąpiło (zobacz mający odpowiednie zastosowanie w tym przedmiocie wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06). W przypadku nałożenia takiego obowiązku termin do wniesienia sprzeciwu zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego biegnie od uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 956/05 – ONSA i WSA 2007/1/12) względnie od upływu terminu do uzupełnienia zgłoszenia, który jak już stwierdzono nie może rozpocząć swojego biegu przed doręczeniem wezwania. Z tego też powodu termin do uzupełniania zgłoszenia powinien być określany w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem terminu doręczenia wezwania. Nieprawidłowe określenie tego terminu jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] r. nie może działać na niekorzyść zgłaszającego, zwłaszcza gdy termin ten upłynął jeszcze przed doręczeniem wezwania. Prowadzi to do wniosku, że przed doręczeniem wezwania do uzupełnienia nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu opartego na treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a właściwie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji decyzja organu I instancji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści tego przepisu. Należy też podnieść, że nie zawsze nieuzupełnienie zgłoszenia zgodnie z wydanym wcześniej postanowieniem czyni legalnym sprzeciw wniesiony na podstawie omawianego przepisu art. 30 ust. 2. Zważyć bowiem trzeba, że postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia nie kończy postępowania w sprawie i nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Przed wniesieniem sprzeciwu organ orzekający powinien zatem wcześniej rozważyć czy nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i jego zakres było zgodne z obowiązującym prawem. Tylko bowiem nieuzupełnienie w takim zakresie zgłoszenia stwarza uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Uchylenie przez Sąd również decyzji organu I instancji przy jednoczesnym przyjęciu, że termin z art. 30 ust. 5 jest termin prawa materialnego (co nie jest w orzecznictwie kwestionowane) powoduje, iż termin ten upłynął. Oznacza to brak możliwości ponownego wniesienia sprzeciwu co do objętych zgłoszeniem w niniejszej sprawie robót budowlanych. Postępowanie administracyjne w zakresie tego zgłoszenia będzie zatem podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu automatycznej legalizacji zgłoszonych robót w przypadku gdyby zostały one w oparciu o to zgłoszenie wykonane. Do takiej inwestycji nie jest bowiem wykluczone wszczęcie i prowadzenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego gdyby zachodziła sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. gdyby faktycznie jak to przyjął organ odwoławczy zrealizowanie spornej inwestycji wymagało pozwolenia na budowę. Stanowisko to (aczkolwiek bardzo lakonicznie uzasadnione) w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje przy tym zdaniem Sądu na akceptację. Zdaniem Sądu treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do takich tablic i urządzeń reklamowych, których realizacja polega na instalowaniu, tj. na wykonaniu robót budowlanych polegających na połączeniu (montażu, instalowaniu, złączeniu) kilku osobnych części, dających się w razie potrzeby rozłączyć (rozmontować, rozinstalować) i usunąć bez ich istotnego uszkodzenia. Urządzenie takie nie może być zatem trwale związane z gruntem, bo wówczas jego realizacja będzie polegała na budowie (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) a nie na instalowaniu (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 252/05 i z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt Ii SA/Gl 521/07). Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego nie wynika przy tym aby stopa fundamentowa miała składać się z gotowych elementów lub elementów przywiezionych jedynie na miejsce usytuowania urządzenia i tam połączonych w sposób pozwalający na ich rozmontowanie o jakim wyżej mowa. Wprost przeciwnie mówi się w tym projekcie o wykonaniu fundamentów posadowionych na głębokości 1,50 m poniżej poziomu terenu, których wymiary mogą i powinny podlegać ewentualnej weryfikacji w zależności od stabilności gruntu na jakim mają być wykonane. Wykonanie takiego fundamentu, w tym również jego posadowienie, przesądza zdaniem Sądu o trwałym jego związaniu z gruntem oraz o tym, że prace z nim związane nie będą polegały na instalowaniu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ale na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 tego aktu prawnego. Z tego też względu nie może odnieść skutku zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżącą na wymienione w skardze wyroki sądów administracyjnych, w których przedstawionych wyżej okoliczności nie brano pod uwagę. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.