II SA/Gl 667/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. udzielił H. i J. A. pozwolenia na budowę na działce nr A przyłącza wodnokanalizacyjnego do budynku przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce nr B. Pismem z dnia [...] r. skarżący C. W. zwrócił się do organu administracji architektoniczno – budowlanej z zarzutami, podnosząc m.in. okoliczności wskazujące na wystąpienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 145 i 149 § 3 k.p.a. odmówił C. W. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, że badając dokumenty przedłożone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wody do budynku H. i J. A. oraz dokumenty złożone przez C. W. i J. A., nie stwierdzono wykorzystania w procesie decyzyjnym dokumentów fałszywych czy poświadczenia nieprawdy. Równocześnie nie znaleziono podstaw do uznania C. W. za stronę postępowania dotyczącego budowy budynku na działkach C, B i D oraz przyłącza wody i gazu do tego budynku. W wyniku wniesionego odwołania decyzja organu pierwszej instancji utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącego do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 205/04 uchylił decyzje organów obu instancji, orzekł o niewykonalności decyzji organu odwoławczego oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli była legalność wyłącznie decyzji dotyczącej odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem decyzji rozstrzygającej o dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie Sądu nie dotyczyło natomiast i nie przesądzało o prawidłowości samego pozwolenia na budowę. Wskazano, że przeprowadzenie przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy możliwe było dopiero po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia ( art. 149 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania było możliwe wyłącznie wówczas, gdyby wznowienie takie było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych oraz gdyby strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. W sprawie niewątpliwie nie zachodziła bezprzedmiotowość przedmiotowa, żądanie dotyczyło bowiem decyzji administracyjnej. Nie była poddawana w wątpliwość również kwestia terminowości złożonego wniosku. Organy podniosły natomiast, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, albowiem nie legitymował się tytułem do działki A. Argument braku tytułu do nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe przyłącza nie był jednak wystarczający w ustalonych okolicznościach sprawy. Sąd wskazał ponadto na braki w aktach sprawy w zakresie dokumentacji związanej z udzielonym pozwoleniem, a także na brak ustaleń co do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów związanych z tytułem prawnym do dysponowania znajdującymi się na działce A instalacjami wodociągowymi i czy udzielone pozwolenie ingerowało w sposób uprawniony w te instalacje. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 10 stycznia 2006 roku. Po tym wyroku sprawa znalazła się ponownie na etapie rozpoznawania przez organ pierwszej instancji sprawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. Organ pierwszej instancji będąc związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] roku. Stwierdził w uzasadnieniu, że ujawnione zostały nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji a nie znane organowi, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i co do istoty sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Po przeprowadzeniu postępowania w tak określonym zakresie decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Prezydent Miasta K. powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego wyszło na jaw, że sieć źródłowa usytuowana na działce nr A nie została formalnie przejęta na własności przedsiębiorstwa wodociągowego, a jej właścicielem jest do chwili obecnej C. W.. Organ wskazał ponadto, że jest władny tylko częściowo rozstrzygnąć sprawę tzn. w zakresie uchylenia decyzji dotychczasowej. Ponieważ inwestycja została zrealizowana przez inwestora, to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, podobnie jak we wcześniejszym postępowaniu, wskazał, że przyłącza do działki inwestorów zostały wykonane z naruszeniem praw właścicieli działek nr A, E i F i bez ich zgody. Wskazał, że zarzut ten nie dotyczy li tylko przyłącza wodociągowego lecz również przyłącza energetycznego i gazowego. Ta kwestia w ocenie skarżącego została zupełnie pominięta przez organ pierwszej instancji. Zażądał uchylenia również decyzji na budowę przyłącza gazu i prądu tak, aby działka A była "całkowicie wolna" od działki B (działka inwestorów). Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że działanie organu pierwszej instancji było prawidłowe, a ustalone okoliczności wskazują na zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza wodociągowego na działce A. Decyzja ta nie obejmowała jednak swoim przedmiotem pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego i gazowego. Budowa tych przyłączy zrealizowana została w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich budowy, co skutkuje brakiem decyzji administracyjnej w tym zakresie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że dalsze postępowanie w zakresie legalności wszystkich wykonanych przyłączy należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył swoje argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W szczególności zarzucił brak rozstrzygnięcia w przedmiocie przyłącza gazowego i energetycznego. Wskazał ponadto, że przyłącza wykonane zostały niezgodnie z warunkami technicznymi. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia prowadzone było w oparciu o fałszywe dokumenty, a dokonane ustalenia nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Błędnie też organy ustaliły stan własnościowy i związany z innymi prawami w odniesieniu do działek A, E i F. Postulował, aby doprowadzić do rozstrzygnięcia doprowadzającego stan działki A do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 roku skarżący podtrzymał skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że nie jest mu znana żadna decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego i gazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, aniżeli w niej podnoszone. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem prawa, a to przepisu art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, zaś podstawą uchylenia decyzji dotychczasowych była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wydana w tym trybie decyzja powinna, zgodnie z powołanym art. 151 kpa, zawierać nie tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej, ale także, co stanowi wymóg bezwzględny, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czym rażąco naruszony został przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Konsekwencją powyższych rozważań jest ustalenie, że także zaskarżona decyzja dotknięta jest tą samą wadą, a to z tej przyczyny, iż utrzymuje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organów obu instancji, aby właściwym do rozstrzygnięcia istoty sprawy był w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego. Wskazać bowiem przyjdzie, że na skutek uchylenia decyzji dotychczasowej istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego. Wyłącznie natomiast właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Podnoszona przez organy okoliczność, że inwestycja została w całości zrealizowana na podstawie dotychczasowego pozwolenia pozostaje bez znaczenia dla oceny właściwości organu. Niewątpliwie natomiast będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie przez ten organ. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych rozpoznanie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy ta budowa została już zrealizowana skutkować winno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Takiego rozstrzygnięcia zabrakło w kontrolowanych decyzjach, pomimo, iż art. 151 § 1 pkt 2 kpa określa, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy stanowi obligatoryjny element wydawanej na tej podstawie decyzji. Zaznaczyć przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego mogą stać się właściwe w sprawie przedmiotowego przyłącza, jednakże przedmiotem postępowania przed tymi organami nie będzie kwestia pozwolenia na budowę tego przyłącza lecz kwestia jego legalności. Na marginesie podnieść przyjdzie, że Sąd dopatrzył się również naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa, albowiem uzasadnienie decyzji tego organu nie zawiera wszystkich elementów określonych powołanym przepisem. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż prowadzić może do sytuacji, kiedy strona postępowania narażona zostaje na rozstrzygnięcie, którego przesłanki i motywy nie będą jej znane. Naruszona przy tym zostaje również jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażona w art. 11 kpa. W szczególności brak jest w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów odnośnie praw skarżącego do działek o numerach A, E i F, a tym samym co do uznania go lub nie za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyłącza przebiegającego przez te działki. Ten brak prowadził z kolei do pominięcia w decyzji ustalenia, czy zachodziła również przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa czy też nie. Organ pierwszej instancji nie odniósł się także do kwestii związanych z przyłączem gazowym i energetycznym. Na marginesie wskazać przyjdzie w tym miejscu skarżącemu, że skoro decyzja dotyczyła tylko przyłącza wodociągowego, to rozstrzygnięcie w przedmiocie kontroli tej decyzji nie mogło dotyczyć innych przyłączy. Nie zwalniało to jednak organu z uzasadnienia tej okoliczności. Wobec uchylenia decyzji z przyczyn formalnych, Sąd nie dokonywał kontroli merytorycznych zarzutów skargi, które o ile zostaną podtrzymane mogą stać się przedmiotem takiej kontroli w sytuacji, gdyby wniesiona została skarga od ponownie wydanej decyzji. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Organy winny mieć przy tym na uwadze aktualny krąg osób, które są stronami postępowania, w szczególności wobec treści pisma J. H.-K. z dnia [...] roku, albowiem organy pominęły treść zawartą na drugiej stronie tego pisma. Okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji w piśmie procesowym z dnia [...] roku pozostają natomiast bez znaczenia do czasu wydania ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 29 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z póżn. zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.