II SA/Gl 668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy w Ornontowicach z dnia 27 października 2010 r. nr LIX/500/10 w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Ornontowice na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów sądowych 300 (trzysta) złotych i kosztów zastępstwa procesowego 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych. Rada Gminy Ornontowice podjęła w dniu 27 października 2010 roku uchwałę nr LIX/500/10 w sprawie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych przy sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy Ornontowice. W § 1 uchwały przyjęto następujące warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych obowiązujących przy sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy Ornontowice: a) 85 % w przypadku gdy zaliczka określona przez Wójta gminy przy składaniu wniosku o nabycie lokalu wpłacona będzie do 3 miesięcy od wejścia niniejszej uchwały w życie, dla najemców lokali nie posiadających zadłużenia na dzień podpisania aktu notarialnego, których najem powstał przed dniem 1 stycznia 2010 roku, b) 70 % w przypadku gdy zaliczka określona przez Wójta gminy przy składaniu wniosku o nabycie lokalu wpłacona będzie do 6 miesięcy od wejścia niniejszej uchwały w życie.... (dalej jak w pkt a), c) 50 % w przypadku gdy zaliczka określona przez Wójta gminy przy składaniu wniosku o nabycie lokalu wpłacona będzie po 6 miesiącach od wejścia niniejszej uchwały w życie.... (dalej jak w pkt a). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi gminy (§ 3) oraz orzeczono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 6). Skargę na powyższą uchwałę – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – złożył D. B. Warunki formalne (wezwanie do usunięcia naruszeń, termin złożenia skargi) zostały spełnione. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały z naruszeniem art. 68 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami polegające na usankcjonowaniu skarżoną uchwałą dodatkowych nieprzewidzianych ww. ustawą przesłanek nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą oraz naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego przytoczone przepisy § 1 lit. a, b i c zaskarżonej uchwały statuuje dodatkowe nieprzewidziane ustawą przesłanki nabycia lokalu z bonifikatą. Art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce stanowi zaś, że właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Skarżący nie twierdzi, że organ gminy nie ma prawa ustalić warunków bonifikaty, jednakże kryterium wpłaty zaliczki w określonym terminie nie może być uznane za relewantne. Udzielenie bonifikaty, zdaniem skarżącego, może być uzależnione tylko od przesłanek wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o gospodarce (...). Wywiódł także skarżący, że posiada legitymację do złożenia niniejszej skargi to jest skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Należy on bowiem do kręgu podmiotów, których uprawnienia i obowiązki związane z możliwością zakupu na preferencyjnych warunkach mienia Gminy Ornontowice ukształtowane zostały treścią zaskarżonej uchwały, co potwierdza pismo Wójta Gminy Ornontowice z 27 października 2010 roku. Wskazano także, że w zaskarżonej uchwale nie określono terminu składania wniosku o nabycie lokalu, a z pisma Wójta Gminy Ornontowice z dnia 23 listopada 2011 roku wynika, że samo wpłacenie zaliczki bez dopełnienia obowiązku związanego ze złożeniem wniosku o wykup mieszkania powoduje obniżenie przewidzianej uchwałą bonifikaty. Natomiast w ocenie skarżącego – zgodnie z zaskarżoną uchwałą – jedynym warunkiem koniecznym do uzyskania uprawnienia do zakupu z najwyższą 85 % bonifikatą jest wpłacenie zaliczki we wskazanym w uchwale terminie. Skoro więc uregulowania uchwały nie są precyzyjne, pozwalają na ich różnoraką interpretację to uchwała narusza zasady prawidłowej legislacji, będące jednym z zasadniczych elementów zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W tym ostatnim zakresie skarżący odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2003 roku, sygn. K 53/02. W odpowiedzi na skargę – Gmina Ornontowice (uchwałą z dnia 27 marca 2012 roku o unieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 27.10.2010 roku) wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przypisanych. Wskazano, w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, począwszy od dnia 7 stycznia 2010 roku, zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodano przepis ust. 1b, a przepisy te zapewniają organowi stanowiącemu gminy możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym w sferze udzielania bonifikat m. in. przy sprzedaży mieszkań komunalnych. Przy tym dodany ust. 1b szczegółowo określa zakres treści tej uchwały. On to właśnie zezwala na określenie przez radę gminy warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych. Zgodnie z art. 68a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada jest upoważniona do udzielania bonifikat od wartości nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej. Prawo Gminy określone w art. 68a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi uprawnienie gminy, a nie jej obowiązek. Wynikająca z art. 68a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja stanowi uprawnienie dla właściwego organu do udzielania bonifikat od wartości nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej, a więc stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu. Zdaniem organu gminu skarżący nie posiada legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 pkt 7 posiada on uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego, jednakże właściwy organ może udzielić bonifikaty na podstawie i w ramach odrębnej uchwały. Oznacza to, że do czynności prawnej jaką jest sprzedaż lokalu – art. 68 ust. 1 pkt 7 organ może w ramach uznania administracyjnego określić warunki i wysokość bonifikaty obowiązującej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Na rozprawie w dniu 20 września 2012 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i podkreślił, że z odpisu uchwały Rady Gminy Ornontowice z dnia 29 sierpnia 2012 roku w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od ceny sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz określenie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych (uchwała nr XXI/195/12) wynika, że Rada Gminy Ornontowice podziela zarzuty zawarte w skardze z dnia 30 kwietnia 2012 roku (data wpływu 4 maja 2012 roku) albowiem uchwała ta nie zawiera zapisów w stosunku do których zarzuty skargi zostały sformułowane. Natomiast pełnomocnik organu, na tejże rozprawie wniósł o umorzenie postępowania (jak w piśmie Rady Gminy Ornontowice z dnia 12 września 2012 roku) składając odpis uchwały Rady Gminy Ornontowice z dnia 29 sierpnia 2012 roku nr XXI/195/12, którą to uchwałą uchylona została zaskarżona uchwała z dnia 27 października 2010 roku. Pełnomocnik podkreślił także, że w § 3 uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 roku ustalono prawo maksymalnej ulgi dla osób, które były pod rządami poprzedniej uchwały zainteresowane nabyciem lokalu z bonifikatą, ale nie spełniały wymaganych wszystkich warunków formalnych (co dotyczy także skarżącego). Sąd ustalił w oparciu o pismo Gminy Ornontowice, że uchwała Rady Gminy Ornontowice nr XXI/195/12 z dnia 29 sierpnia 2012 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 7 listopada 2012 roku, pod pozycją 4477 i weszła w życie 22 listopada 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić, że w dacie wyrokowania zaskarżona uchwała Rady Gminy Ornontowice nr LIX/500/10 z dnia 27 października 2010 roku nie obowiązywała bowiem została uchylona § 5.1. uchwały Rady tej Gminy z dnia 29 sierpnia 2012 roku, która weszła w życie 22 listopada 2012 roku. Jednakże zaskarżona uchwała w okresie obowiązywania wywołała określone skutki prawne, o czym świadczy oświadczenie pełnomocnika organu złożone do protokołu rozprawy z dnia 20 września 2012 roku. Obowiązują także przepisy prawa w oparciu o które podjęto zaskarżoną uchwałę. Mając powyższe na uwadze Sąd objął kontrolą zaskarżoną uchwałę. W tym zakresie Sąd podzielił zarzut skarżącego co do naruszenia zapisami tej uchwały zasad prawidłowej legislacji, co w istocie czyniło uchwałę niezrozumiałą i poddającą się różnej interpretacji. Na wstępie należy jednak stwierdzić, że zdaniem Sądu, skarżący posiadając mieszkanie komunalne, niewątpliwie należał do kręgu podmiotów, których uprawnienia i obowiązki związane były z możliwością zakupu na preferencyjnych warunkach mienia Gminy Ornontowice, a warunki te zostały ukształtowane zaskarżona uchwałą. Skarżący posiadał więc interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej do złożenia skargi. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd podkreśla, że nakaz przestrzegania zasad prawidłowej legislacji stanowi element zasady państwa prawnego, która została wyrażona w art. 2 Konstytucji. Przestrzeganie zasad poprawnej legislacji ma szczególne znaczenie dla ochrony jednostki i innych podmiotów prawnych oraz zapewnia skuteczność prawa, zaufanie i szacunku dla prawa ze strony jego adresatów. Na fakt ten wskazywał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Trybunału każdy przepis prawa (a więc i uchwały zawierającej normy prawa miejscowego) powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie, a zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z praw. W wyroku z dnia 29 października 2003 roku sygn. K 53/02 Trybunał stwierdził, iż z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Zasady prawidłowej legislacji nakazują formułowanie przepisów w sposób jasny, precyzyjny, poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Zasada ta wyklucza dowolność i brak możliwości poprawnej logicznie interpretacji (por. wyrok TK z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58). Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę tym wymogom nie sprostała bowiem jej zapisy w § 1 nie określając terminu złożenia wniosku o nabycie lokalu, a jak wynika z pisma Wójta Gminy Ornontowice do skarżącego (z dnia 23 listopada 2011 roku) złożenie wniosku o wykup mieszkania przekładało się bezpośrednio na możliwość skorzystania z bonifikaty. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (w okresie jej obowiązywania) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej powoływana jako ppsa) jako naruszającej zasadę państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji. Dla wiedzy skarżącego Sąd podaje, że nie podzielił zarzutu naruszenia skarżoną uchwałą art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem rada jest uprawniona, a nie zobowiązana do ustalenia warunków udzielania bonifikat, a ustawodawca w regulacji tej nie ograniczył rady w zakresie przedmiotowym tych warunków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. sw