II SA/Gl 669/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy w K. podjęła w dniu 15 czerwca 2009 r. uchwałę nr XXX/205/09, mocą której na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres do 20 lat terenu przeznaczonego pod uprawy ogrodowe, położonego w rejonie [...], oznaczonego pod poz. 59 na szkicu, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Uchwałę powyższą przedłożono Wojewodzie [...] w dniu [...]r. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego w dniu 21 maja 2010 r. organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności tejże uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania m. in. umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także przy przedłużaniu takich umów, możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to tylko wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających warunki ustawowe. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do stanowiska zajętego m. in. w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09. Tymczasem zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała nie obejmuje przypadku, który w świetle art. 37 ust. 3 ustawy, dawałby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu umowy dzierżawy przedmiotowego terenu. Tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę winno nastąpić na zasadach ogólnych z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, budziły poważne wątpliwości, zaś powołana wyżej uchwała NSA, stanowiąca jednoznaczną interpretację przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została podjęta dopiero w dniu 27 lipca 2009 r. Nadto, z dniem 7 stycznia 2010 r. dokonano nowelizacji tego przepisu, stąd też zaskarżona uchwała znajduje umocowanie w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Nadto, kwestionowany akt nie narusza interesu żadnej ze stron i nie stanowi prawa miejscowego, co z mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności wobec upływu rocznego terminu od dnia podjęcia. Zdaniem Gminy, nieuzasadnione wydaje się też orzeczenie w takiej sytuacji o niezgodności uchwały z prawem. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody podtrzymując skargę zmodyfikował żądanie w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, zaś zawartą w niej argumentację należało w pełni podzielić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 stycznia 2010 r.), mogła wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy (ONSA i WSA 2009/5/85). Powyższa uchwała ma zaś walor wiążącej dla składu orzekającego w niniejszej sprawie zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy na okres do 20 lat, dotyczyło terenu przeznaczonego pod uprawy ogrodowe. Tego rodzaju przypadek nie został wymieniony w przepisie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też Rada Gminy w K. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była władna do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu umowy dzierżawy na takie cele, zawieranej na okresy wymienione w ustawie. Z mocy art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały nie pokrywa się jednak z wadami kwalifikowanymi decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Stąd też nie chodzi w tym wypadku o rażące naruszenie prawa, a jedynie istotne uchybienie, mające wpływ na podjęcie uchwały. Zatem podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 37 ust. 4 ugn, które rozstrzygnęła dopiero przywołana wyżej uchwała, zapadła już po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie mogła odnieść skutku. Każde istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały organu gminy. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest też zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Dla oceny zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego miarodajny jest stan prawny z daty jego podjęcia, bo jedynie wówczas można mówić o jego sprzeczności z prawem. Zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą nowelizującą art. 37 ust. 4 ugn, nie może zatem sanować naruszenia prawa materialnego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Podobnie, nie dyskwalifikuje aktu organu samorządu terytorialnego, późniejsza nowelizacja, zmieniająca stan prawny z daty jego podjęcia. Inną kwestią jest zaś wpływ zmiany stanu prawnego na dopuszczalność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, bądź też orzeczenia o niezgodności z prawem. Mianowicie, rozważenia wymaga, czy zmiana stanu prawnego po podjęciu aktu nie prowadzi do jego wyrugowania z obrotu prawnego z mocy prawa, bez potrzeby wydania w tym względzie aktu nadzorczego, bądź orzeczenia sądowego. W dacie wniesienia niniejszej skargi do sądu administracyjnego nie obowiązywał już bowiem przepis art. 37 ust. 4 ugn – w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem składu orzekającego, nowelizacja dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r., nie doprowadziła jednak do automatycznego usunięcia z obrotu prawnego poprzednio podjętych uchwał w tej materii jako mających charakter indywidualny, a nie generalny. Uchwały te mogły wszak stanowić podstawę umów cywilnoprawnych, których wzruszenie możliwe jest jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. O ile zaś umowy takie nie zostały zawarte, brak przeszkód prawnych do podjęcia uchwały w trybie art. 37 ust. 4 ugn – po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwego aktu, sprzecznego z poprzednio obowiązującą regulacją prawną. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do niepewności obrotu prawnego. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że zmiana stanu prawnego (prawa materialnego) po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie spowodowała jej usunięcia z obrotu prawnego z mocy prawa, co czyniłoby niedopuszczalnym skargę z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Kontrola uchwały winna zaś nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Jednakże z uwagi na upływ rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zachodziła podstawa prawna do stwierdzenia wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Skoro uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec uwzględnienia skargi należało orzec o jej niewykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie w tym względzie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, a po tej dacie zaskarżona uchwała zostanie usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wreszcie wyjaśnić przyjdzie, że sądowa kontrola aktów z zakresu administracji publicznej obejmuje badanie ich zgodności z prawem. Stad też sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę faktu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu stron, bowiem tego typu przesłanka nie dotyczy uprawnienia organu nadzoru do wniesienia skargi. Stąd też skarga podlegała uwzględnieniu.