II SA/Gl 67/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. G. i P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. S. i P. G. zwrócili się do Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej o powierzchni [...] m2 na kurnik przeznaczony do hodowli [...] sztuk brojlerów. Inwestycja zlokalizowana jest na działce nr 1 przy ul. [...] w J. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany, po koniecznym uzupełnieniu dokumentacji, został oceniony przez organ I instancji jako spełniający wymagania określone przepisem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.), a w konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. rozstrzygnął o jego zatwierdzeniu i udzieleniu S. i P. G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją. Odwołania od ww. decyzji złożyli: J. D. (jako pełnomocnik J. i W. P.), A. K., M. K., B. P., L. P., H. D., Z. S. i A. M. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji w całości, uzasadniając swoje odwołanie szeregiem zarzutów wobec dotychczasowych działań inwestorów, jak i organów prowadzących postępowania. Przedstawione zarzuty obejmują między innymi: wycięcie pod budowę hali starych drzew wchodzących w skład zabytkowego parku stanowiącego integralną część folwarku objętego strefą ochrony konserwatorskiej, dokonanie w [...] r. podziału nieruchomości istniejącego gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła pierwotnie przedmiotowa hala magazynowa, w celu ominięcia przepisów z zakresu ochrony środowiska, nieprawidłowość ustaleń i sposobu przeprowadzenia kontroli dokonanych przez PINB w [...] r., użytkowanie hali przez inwestora przed faktycznym uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wybudowanie - w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę hali magazynowej - urządzeń i instalacji świadczących o przeznaczeniu hali na kurnik, co zdaniem Skarżących nie powinno mieć miejsca przed uzyskaniem przez inwestora zezwolenia na chów brojlerów, niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J., rozpatrzenie w postępowaniu administracyjnym planowanej hodowli brojlerów bez powiązania z prowadzoną na działce sąsiedniej hodowlą trzody chlewnej, zaliczenie do kręgu stron postępowania osób nieżyjących, niepoinformowanie stron o piśmie złożonym przez inwestorów w Urzędzie Miasta dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść art. 35 Prawa budowlanego, wyznaczający zakres kontroli projektu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Następnie wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonym uchwałą Nr VII/71/2007 Rady Miasta z dnia 22 marca 2007 r., (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 104, poz. 2102) zlokalizowana jest w terenie zabudowy produkcyjno-usługowej - symbol planu 17PU. W § 24 ust. 1 ww. planu dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1 PU - 18 PU określone zostało następujące przeznaczenie: podstawowe: tereny i zabudowa produkcyjna, składowa i usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej i zielenią.; dopuszczalne, z zastrzeżeniem ust. 3: zabudowa mieszkaniowa związana z prowadzona działalnością gospodarczą, handel hurtowy z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty, stacje paliw i inne usługi związane z obsługą ruchu samochodowego. Dodatkowo, zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 4 planu, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów 1PU - 18PU, ustalono: "dla terenów 11 PU, 15PU, 17PU dopuszczalne funkcje związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych". Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 1 planu, z uwagi na ustaloną w planie strefę ochrony konserwatorskiej S01 - [...], folwark, ul. [...], ustalenia właściwe tej strefie, zawarte w rozdziale 3, § 13, pkt 7 i 8, obowiązują dla terenu działki nr 1 łącznie z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia. Wojewoda [...] podkreślił, że przedmiotowej sprawie zagadnieniem kluczowym jest kwestia, czy projektowana zmiana sposobu użytkowania istniejącej hali na cele gospodarskie (kurnik) jest zgodna z opisanym wyżej przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym planie miejscowym miasta J. Ustalenia planu miejscowego są bowiem wiążące zarówno dla właścicieli poszczególnych nieruchomości zainteresowanych konkretnym zagospodarowaniem terenu, jak i dla organów administracji publicznej zobligowanych do działania zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewoda [...] w ocenie organu I instancji planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ obowiązujący obecnie plan miejscowy kontynuuje funkcję obsługi rolnictwa występującego w tym terenie już wcześniej. Zdaniem organu I instancji planowaną hodowlę brojlerów należy traktować jako dopuszczoną w planie funkcję związaną z obsługą rolnictwa, która z uwagi na zadeklarowaną w projekcie ilość brojlerów nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy dostrzegł jednak nieprawidłowości w tak przeprowadzonej analizie zgodności projektu budowlanego planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu. W ocenie bowiem Wojewody [...], ustalenie planu mówiące o dopuszczeniu w terenie produkcyjno-usługowym 17 PU funkcji związanych z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych, nie jest tożsame z dopuszczeniem w tym terenie funkcji ściśle rolniczej jaką jest chów brojlerów. Samo określenie działalności rolniczej polegającej na chowie i hodowli drobiu - produkcją rolną nie może stanowić przesłanki do zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej w terenie przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną, usługową i składową (17PU), na kurnik, który stanowi zabudowę typowo inwentarską. Hodowla drobiu stanowi bowiem działalność rolniczą, która różniąc się zasadniczo od funkcji przeznaczenia podstawowego terenów PU, różni się również od samej funkcji obsługi rolnictwa i dlatego, zdaniem organu odwoławczego, nie mieści się w katalogu funkcji dopuszczonych w terenie 17 PU. Zgodnie bowiem z zapisami planu, tereny z przeznaczeniem podstawowym pod produkcję rolną lub użytkowanie rolnicze, to tereny oznaczone symbolami: 1R-6R (tereny rolnicze), 1ZR-9ZR (tereny zieleni nieurządzonej i tereny rolnicze o znaczeniu bioklimatycznym) oraz 1MNR-12MNR (tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej). W ustaleniach ww. strefy 1R-6R, znajdują się konkretne zapisy planu umożliwiające lokalizację obiektów gospodarskich związanych z produkcją rolną. Zapisów takich nie przewidziano w strefie 17PU, gdyż funkcja rolnicza polegająca na chowie i hodowli inwentarza żywego nie została w niej ustalona. Pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. S. G. i P. G., reprezentowani przez pełnomocnika adw. H. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie. Decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzut ten rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie § 24 uchwały Nr VII/71/2007 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki [...] o symbolu roboczym Bz77 w J. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie planu mówiące o dopuszczeniu w terenie produkcyjno-usługowym 17 PU funkcji związanych z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych, nie jest tożsame z dopuszczeniem w tym terenie funkcji ściśle rolniczej jaka jest chów brojlerów, a zatem chów ten nie mieści się w katalogu funkcji dopuszczonych w terenie 17PU. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne w planie zagospodarowania przestrzennego mają taką samą rangę i znaczenie przy ocenie potencjału inwestycyjnego terenu. Bez znaczenia jest fakt, iż funkcje związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych nie zostały wymienione już w ust. 1 § 24 planu. Ustalenia planu obowiązują bowiem łącznie, a fakt pominięcia tych funkcji w ust. 1 jest wyłącznie wynikiem tego, że dla przeważającej większości terenów produkcyjno-usługowych brak było podstaw do dopuszczenia funkcji związanych z obsługą rolnictwa. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu, iż obsługa rolnictwa i przetwórstwo artykułów spożywczych, jako dopuszczone planem funkcje uzupełniające przeznaczenia terenu, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do zagospodarowania tego terenu. Nadto strefa produkcyjno-usługowa 17 PU stanowi kontynuację ponad 100-letniego zagospodarowania obiektami służącymi gospodarstwu rolnemu tj. Folwarkowi. Zdaniem pełnomocnika dokonując wykładni pojęcia "obsługi rolnictwa" należy wyjaśnić przede wszystkim znaczenie terminu "działalność rolnicza". W celu dokonania takiej wykładni słusznym wydaje się posiłkowanie zarówno ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak również ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników czy też Polską Klasyfikacją Działalności. Definicje tam zawarte obejmują swym zakresem chów i hodowle drobiu, w tym na skalę przemysłową. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, strefa produkcyjno-usługowa 17PU odnosi się także do obsługi rolnictwa, a chów zwierząt jest działem produkcyjnym rolnictwa. Pełnomocnik podkreślił, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję działał wbrew argumentacji samych autorów ww. planu zagospodarowania. Przedstawiony w skardze pogląd znajduje bowiem, zdaniem pełnomocnika, potwierdzenie w opinii urbanistycznej z dnia [...] r. sporządzonej przez mgr inż. arch. M. Z., który był odpowiedzialny za opracowanie planu (tekst opinii dołączono do skargi). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ zaakcentował m.in., że zaskarżona decyzja nie ogranicza możliwości kontynuacji działalności rolniczej prowadzonej na terenie dawnego folwarku, ponieważ dotyczy wyłącznie hali, w której takiej działalności dotychczas nie prowadzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił udzielającą pozwolenie na budowę decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących przebudowy i zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na przeznaczony do hodowli [...] sztuk brojlerów kurnik na działce nr 1 przy ul. [...] w J. W sposób przekonujący, poparty dowodami, organ II instancji wykazał zaistniałe w sprawie przesłanki, a wydana decyzja została szczegółowo uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ sprawdza również czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i czy posiada ona zaświadczenie o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Istotne znaczenie mają postanowienia ust. 4 wyżej powołanego przepisu, który stwierdza jednoznacznie, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Dokonując wykładni a contrario organ nie może wydać pozwolenia na budowę jeżeli wskazane wyżej wymogi nie zostały spełnione, wydanie wówczas pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji rażąco naruszałoby bowiem prawo. W konsekwencji badając w wyniku wniesionego odwołania prawidłowość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Wojewoda [...] zobligowany był zbadać istnienie wskazanych wyżej przesłanek i w razie potwierdzenia ich spełnienia utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, w przeciwnym zaś przypadku uchylić zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę bądź odmawiająca udzielenia takiego pozwolenia nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Jest to decyzja związana, którą organ zobligowany jest wydać w okolicznościach wskazanych powyżej. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] w pełni przekonująco wykazał, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów odwołania, że przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie została w sprawie spełniona albowiem projektowana inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Przypomnieć zatem należy, że w § 24 ust. 1 ww. planu dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1 PU - 18 PU określone zostało następujące przeznaczenie: podstawowe: tereny i zabudowa produkcyjna, składowa i usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej i zielenią.; dopuszczalne, z zastrzeżeniem ust. 3: zabudowa mieszkaniowa związana z prowadzona działalnością gospodarczą, handel hurtowy z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty, stacje paliw i inne usługi związane z obsługą ruchu samochodowego. Dodatkowo, zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 4 planu, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów 1PU - 18PU, ustalono: "dla terenów 11 PU, 15PU, 17PU dopuszczalne funkcje związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych". Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 1 planu, z uwagi na ustaloną w planie strefę ochrony konserwatorskiej S01 - [...], folwark, ul. [...], ustalenia właściwe tej strefie, zawarte w rozdziale 3, § 13, pkt 7 i 8, obowiązują dla terenu działki nr 1 łącznie z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia. W konsekwencji powyższych ustaleń, wiążących, jako że plan jest aktem prawa miejscowego, zarówno inwestorów jak i organy, podzielić należy w pełni przekonanie Wojewody [...], iż zamierzona działalność inwestorów z ustaleniami tymi nie jest zgodna. Zamiarem stron jest bowiem, po przebudowaniu magazynu i przeznaczeniu go na kurnik, hodowla [...] sztuk brojlerów, a zatem typowa działalność rolnicza podczas gdy plan miejscowy dopuszcza w strefie 17PU spośród sposobów wykorzystania terenu związanych z rolnictwem jedynie funkcje związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych. Obsługa rolnictwa, jak trafnie zauważa organ II instancji, stanowi zaś pojęcie zakresowo odrębne od działalności rolniczej. Wyraz "obsługa" jednoznacznie świadczy bowiem o tym, że pojęcie to oznacza nie działalność rolniczą sensu stricto lecz przedsięwzięcia umożliwiające działalność rolniczą na terenach, na których jest ona dopuszczalna (np. naprawa sprzętu rolniczego, usługi agrotechniczne itp.). Hodowla brojlerów nie stanowi zaś działalności z zakresu obsługi rolnictwa lecz sama jest działalnością rolniczą, na terenie tym w planie nie przewidzianą. Projektowana hodowla w objętym projektem kurniku stoi zatem w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, a tym samym udzielenie inwestorom przez organ I instancji pozwolenia na budowę w sposób ewidentny naruszało prawo, wynikało bowiem z niewłaściwej interpretacji ustaleń planu. Nietrafne w tej mierze są w konsekwencji zarzuty skargi, wadliwie stawiające znak równości pomiędzy dopuszczeniem w planie obsługi rolnictwa z dopuszczeniem szeroko pojętej działalności rolniczej, w tym hodowli. Podobnie nietrafne są sformułowane przez pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy sądowej tezy, iż w istocie hodowla brojlerów stanowi działalność produkcyjną, w pełni zatem dopuszczoną w planie jako podstawowe przeznaczenie terenu. Oczywistym jest bowiem, zdaniem Sądu, że hodowla brojlerów stanowi działalność stricte rolniczą jako jej dział specjalny, a kurnik nie stanowi obiektu przemysłowego lecz obiekt o charakterze inwentarskim, związany z działalnością rolniczą. W sposób jednoznaczny potwierdza konstatację tę Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. - Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) sytuująca zabudowę ferm drobiu w klasie 1271 "Budynki gospodarstw rolnych". W konsekwencji, jak trafnie wskazał Wojewoda, działalność taka może być prowadzona na obszarach oznaczonych w planie symbolem R, nie zaś symbolem PU. Oceny powyższej nie zmienia dołączona do skargi opinia urbanistyczna z dnia [...] r. sporządzona, jak podaje pełnomocnik skarżących, przez autora tekstu planu miejscowego, ani jednym słowem nie odnosi się ona bowiem do kluczowej w sprawie kwestii. Autor opinii rozważa bowiem jedynie relację pomiędzy poszczególnymi ustaleniami planu (funkcją podstawową i uzupełniającą) formułując ogólną tezę, iż nie obowiązuje żadna hierarchia ważności tychże ustaleń, nie odnosi się natomiast w ogóle do faktu, iż projektowana inwestycja, nie stanowi zamierzenia z zakresu dopuszczalnej obsługi rolnictwa lecz działalności rolnej, w planie nie przewidzianej ani jako przeznaczenie terenu podstawowe, ani uzupełniające. Trafnie w tej mierze Wojewoda [...] akcentuje w odpowiedzi na skargę, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wynikała z niezgodności planowanej funkcji zarówno z przeznaczeniem podstawowym jak i uzupełniającym. Trafnie też podkreśla, że zaskarżona decyzja, wbrew tezom skargi, nie ogranicza możliwości kontynuacji działalności rolniczej prowadzonej na terenie dawnego folwarku, ponieważ dotyczy wyłącznie hali, w której takiej działalności dotychczas nie prowadzono. Nadto przeznaczenie całego terenu 17PU pod zabudowę produkcyjną, składową i usługową wraz z dopuszczeniem funkcji związanych z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych, poszerza znacząco możliwości jego zagospodarowania w stosunku do ustaleń planów obowiązujących poprzednio. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.