II SA/Gl 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy K., działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...], mocą której wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres do 20 lat umowy dzierżawy terenu niezabudowanego, przeznaczonego pod uprawy ogrodowe położonego w rejonie [...], oznaczonego nr [...] na szkicu stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały. Odpis uchwały doręczono Wojewodzie [...] w terminie ustawowym, tj. w dniu [...] r. Wojewoda nie skorzystał w ustawowym terminie z przysługującego mu prawa podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednak w dniu [...] r. złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 37 ust. 4 w związku z ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy wymagana jest także w przypadku, gdy zostaje zawarta kolejna umowa po umowie na czas do 3 lat, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą gminy. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w nawiązaniu do ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Organ nadzoru powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie o sygnaturze I OPS 1/09, stwierdzającej, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodzi sytuacja, która zgodnie z przepisami ustawy dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę powinno nastąpić na zasadach ogólnych, z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym i dlatego uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem i stwierdzić jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. przedstawił wykaz przesłanych do Sądu dokumentów. Dopiero w piśmie z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Gminy, a w piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy K. zaprezentowali stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi Wojewody [...]. W rozwinięciu tego stanowiska potwierdzili, iż dotychczasowa regulacja art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przetargowego zawierania trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały była niejednoznaczna i nieprecyzyjna. Organy gminy stały na stanowisku, że drugie zdanie ust. 4 art. 37 określało jedynie organy właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ze względów, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, a nie przesłanki kiedy taka zgoda może być wyrażona. Tak więc wskazany zapis stanowił samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a zgoda taka mogła być wyrażona w każdej sytuacji. Podkreślono, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, co z mocy art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności wobec upływu rocznego terminu od jej podjęcia. Dodatkowo zauważono, że uchwała nie narusza interesu żadnej ze stron i znajduje umocowanie w aktualnie obowiązującym przepisie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego Wojewody [...], podtrzymując skargę sprecyzował żądnie skargi, domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Dodał, że zmiana przepisu art. 37 powoływanej ustawy nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że kontrola ta jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia temu organowi a wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do regulacji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niedopuszczalne. Zgodnie jednak ze zdaniem drugim przytoczonego powyżej przepisu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związany jakimkolwiek terminem. W przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy K. została przesłana Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Wojewoda [...], jako organ nadzoru, nie skorzystał z drogi rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował natomiast zgodność z prawem uchwały w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, wnosząc skargę do sądu. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię czy naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie doszło do wadliwej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma przywołana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS /09 z dnia 27 lipca 2009 r. W myśl przywołanej uchwały, rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, który szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od trybu przetargowego Z mocy art. 269 § 1 wymienionej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają walor wiążący dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do przyjęcia innej wykładni przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Należy bowiem stwierdzić, iż z dniem [...] r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zmienia brzmienie przepisu art. 37 ust. 4 tej ustawy w ten sposób, iż obecnie zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, a wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstawienie od obowiązku przetargowego trybu. Brak w obecnej regulacji odesłania do ust. 1 art. 37 ustawy, a tym samym odpowiedniego stosowania ust. 2 i ust. 3 pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która została podjęta w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Kontrola sądowa zaskarżonej uchwały jest bowiem – jak już wskazano – dokonywana na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się zaś z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kodeksu), ale jedynie o istotne naruszenie prawa. Przywołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, nie mogła więc odnieść skutku. Dla oceny zgodności uchwały z prawem miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia, a sąd administracyjny rozpoznając skargę, zobligowany jest do uwzględnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy też wskazać, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał znaczenia fakt, że w oparciu o kwestionowaną uchwałę doszło do zawarcia umowy dzierżawy. Taki stan rzeczy nie stanowi przeszkody prawnej do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1, wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (w dniu 15 czerwca 2009r.) sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że przeznaczenie gruntu pod uprawy ogrodowe nie uzasadnia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata w świetle regulacji, zawartej w ust. 3 tego przepisu, który takiego przypadku nie wymienia. Stąd też z mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o niewykonalności uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.