II SA/Gl 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] roku Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod uprawy ogrodowe oznaczonej Nr [...], położonej w rejonie [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej zwanej u.g.n. ) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.). Na mocy tej uchwały Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres do 20 lat umowy dzierżawy nieruchomości, która została oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały. Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru, złożył w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 37 ust. 4 w związku z ust. 2 i ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy wymagana jest także w przypadku, gdy zostaje zawarta kolejna umowa po umowie na czas do 3 lat, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą gminy. Dalej organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w nawiązaniu do ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Organ nadzoru powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09. W uchwale tej stwierdzono, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodzi sytuacja, która zgodnie z przywołaną regulacją dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego. Tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę powinno nastąpić na zasadach ogólnych, z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. , co powoduje, że zaskarżoną uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. .przedstawił jedynie wykaz przesłanych do Sądu dokumentów. W piśmie z dnia [...] roku Rada Gminy K. udzieliła odpowiedzi na wniesioną skargę, wnosząc o jej oddalenie. Odpowiedź ta została podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy i dopiero w związku z kolejnym wezwaniem Sądu została ona podpisana przez Wójta Gminy K. W rozwinięciu swego stanowiska Rada Gminy wskazała, że dotychczasowa regulacja art. 37 u.g.n. w zakresie przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego była w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały niejednoznaczna i nieprecyzyjna. Podejmując uchwałę Rada Gminy uznała, że art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. dawał samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a zgoda taka mogła być wyrażona w każdej sytuacji. Wspomniane zdanie 2 art. 37 ust. 4 u.g.n. określało zaś jedynie organy właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ze względów, o których mowa w ust. 3, a nie przesłanki kiedy zgoda taka może być wyrażona. Tym samym przepis ten stanowił samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w każdej sytuacji. Rada Gminy jednakowoż dostrzegła, że stanowisko to zostało zakwestionowane uchwałą NSA z dnia 27 lipca 2009 roku, I OPS 1/09, zawierającą jednoznaczną wykładnię omawianego przepisu. Zaskarżona uchwała została jednak podjęta przed uchwałą NSA, na której oparł swoją skargę Wojewoda. Zdaniem Rady Gminy K. należy również zauważyć, że dnia [...] roku weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniająca art. 37 ust. 4 tej ustawy. W świetle aktualnego brzmienia tego przepisu zawarcie obecnie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony następuje w drodze przetargu, a wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Rada podniosła wreszcie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym, skoro została ona przedłożona Wojewodzie w ustawowym terminie, to z mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. nie można, wobec upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia, stwierdzić jej nieważności. W toku rozprawy w dniu [...] r. pełnomocnik Wojewody zmodyfikował żądanie skargi domagając się orzeczenia przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. dowodzi zasadności skargi Wojewody [...]. Zasadniczy spór między stronami sprowadza się do wykładni art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowanej uchwały. Dokonując wykładni tego przepisu rozpocząć należy od art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadzającego generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył kilkanaście przypadków, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 ustawodawca umocował wojewodę - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również wtedy, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Natomiast art. 37 ust. 4 u.g.n. nakazywał stosować odpowiednio przepis ust. 1 przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogły wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów Gminy K., zgodnie z którym także przed dniem 7 stycznia 2010 roku art. 37 ust. 3 u.g.n. nie miał zastosowania do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W konsekwencji zaś, że ust. 4 tego przepisu dawał radzie gminy możliwość wyrażenia zgody na zawarcie tego rodzaju umów obligacyjnych w każdej sytuacji, a zatem także w przypadkach niewymienionych w ust. 3 art. 37 u.g.n. Sytuacja tymczasem przedstawiała się wprost przeciwnie, skoro art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały odsyłał do odpowiedniego stosowania ust. 1 (przewidującego, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3). Wobec tego wyrażenie zgody na zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony mogło mieć miejsce tylko przy odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3, oczywiście w zakresie, który ma zastosowanie do umów wymienionych w ust. 4. Niedopuszczalne było zatem przyjęcie, że zdanie drugie ust. 4 stanowił samodzielną podstawę prawną do wyrażenia zgody przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata oraz na czas nieoznaczony w każdej sytuacji. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. W uchwale tej wskazano, że "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy". Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nawiązując do zawartej w art. 37 ust. 3 u.g.n. zasady wyłączenia możliwości odstąpienia od przetargu, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, prowadziłoby do sytuacji, w których wyboru podmiotu z którym zawarta zostanie umowa, w przypadku większej ilości takich podmiotów, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Stanowisko NSA zajęte w przywołanej uchwale podziela Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę i nie widzi powodów do jego kwestionowania w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Przedstawione rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu nadzoru, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania. Sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stanowi tak art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), będący rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego mogła zostać dokonana w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili wydania tego aktu. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej uchwały ma zatem zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 2010), w wyniku której przepis art. 37 ust. 4 uzyskał nowe brzmienie. W niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym sprawy na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały brak było jednak warunków do wyrażenia zgody na odstąpienie od zasady przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości, na skutek wniosku złożonego przez dotychczasowego dzierżawcę. Zamiar przeznaczenia gruntu "pod uprawy ogrodowe" w świetle regulacji zawartej art. 37 w ust. 3 u.g.n., nie stanowił bowiem przesłanki do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata. Konsekwentnie przyjąć również trzeba, że nie ma wpływu na wynik kontroli sądowej okoliczność zawarcia po podjęciu zaskarżonej uchwały nowa umowa dzierżawy. Mając na uwadze upływ roku od dnia podjęcia kontrolowanej uchwały oraz okoliczność, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie to oparte zaś zostało na przepisach art. 147 § 1 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 152 p.p.s.a.