II SA/Gl 678/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. z 1974, Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami – dalej d.p.b.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej p.b.): 1. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. udzielającą W. M. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...]/[...], na działce oznaczonej nr geod. [...]; 2. nakazał Gminie Miastu R. rozbiórkę garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...]/[...], na działce oznaczonej nr geod. [...] własności Gminy Miasta R. W uzasadnieniu podał m. in., że w/w osoba nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż, nie posiada też żadnego innego tytułu prawnego do dysponowania nim, dlatego też organ decyzją nakazał Gminie Miasto R., jako właścicielowi gruntu pod garażem (i równocześnie garażu), jego rozbiórkę. Lokalizacja garażu koliduje bowiem z istniejącym tam podziemnym wodociągiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu zarzucono błędną wykładnię art. 38 ust. 1 d.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b., poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu, w sytuacji, gdy składająca odwołanie nie jest inwestorem, zarządcą, ani właścicielem garażu. Zarzucono również naruszenie art. 107 §3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 d.p.b., w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 p.b. dotyczy legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), w takim wypadku legalizacja odbywać się będzie w trybie określonym przez przepisy art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowy garaż wybudowany został ok. 1991 r. To, że garaż blaszany wedle regulacji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagał pozwolenia na budowę znajdowało potwierdzenie w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotowy garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami, ma dach i fundament. Obiekt jest trwale związany z gruntem, gdyż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Tym samym spełniono wszelkie wymogi definiujące budynek wedle przepisów Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie PINB przyjął, a WINB ocenę tę podzielił, że zachodzi przesłanka rozbiórki garażu określona w art. 37 d.p.b. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągu. Należy mieć na uwadze przede wszystkim rozmiar tego wodociągu, a także to, że w razie ewentualnej awarii woda może wymyć grunt pod garażem, powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp, np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów. Wodociąg położony pod ziemią wymaga dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Przemawia to za koniecznością orzeczenia o rozbiórce garażu. Magistrala powstała wcześniej i legalnie. W świetle zebranego materiału dowodowego wyżej wskazana osoba nie jest zatem właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż. Nie była też inwestorem. Przedmiotowy garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. Dlatego obowiązek nakazany decyzją PINB w R. należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. złożyła Gmina R., zaskarżając ostateczną decyzję WINB oraz decyzję organu I instancji w całości. Zarzucono w niej naruszenia prawa poprzez: 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, 2. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego. 3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i 2 k.c., art. 48 k.c., poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według wskazanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały przepisy, poprzez nałożenie na Skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego, w sytuacji, gdy Skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, co wynika jednoznacznie z materiału dowodowego. Zasadniczo spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy blaszany garaż jest trwale związany z gruntem i czy można uznać, że jest częścią składową gruntu. Decyzje organów obydwu instancji powinny w pierwszej kolejności zmierzać do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, co szczególnie jest istotne, gdy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na art. 48 k.c. Organ przede wszystkim powinien w uzasadnieniu faktycznym dokonać prawidłowej oceny konstrukcji przedmiotowego garażu. Za trwale z gruntem związany budynek można uznać tylko taki, który spełnia dwa warunki: 1) nie można go od gruntu oderwać bez jego uszkodzenia, 2) nie jest to obiekt wzniesiony do tzw. przemijającego użytku. Według doktryny prawa garaże blaszane należy traktować jak ruchomości, a nie części składowe nieruchomości. Nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego przez WINB oznacza w praktyce, że wykonanie tej decyzji spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego. Skarżąca dodała również, że w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawie o sygn. II SA/Gl 910/14 w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję WINB w K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Odnosząc się do wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 910/14 z dnia 4 grudnia 2014 r. WINB podał, że nie podziela zaprezentowanego w tym orzeczeniu poglądu. Stanowisko to sprowadza się do konieczności kierowania obowiązku rozbiórki do następcy prawnego inwestora (nabywcy nakładów) i jest ono, po pierwsze, odosobnione na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, a po drugie, prowadzić może do praktycznego uniemożliwienia wyegzekwowania tego nakazu. Zobowiązany nabywca nakładów może bowiem w łatwy i niedający się ukrócić sposób, w każdym czasie przenosić własność nakładów na kolejne osoby, tym bardziej, że umowa taka nie wymaga zachowania formy szczególnej. Podważa to skuteczność egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wobec bezspornych i niebudzących wątpliwości ustaleń, iż objęty postępowaniem garaż został zrealizowany bez pozwolenia nad podziemną magistralą wodociągową Ø1200 mm w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Należycie też ustaliły organy obu instancji, że w związku z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację garażu było wymagane pozwolenie na budowę. Całkowicie należy też podzielić stanowisko WINB, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio nad podziemną magistralą wodociągową, zachodziła podstawa prawna do orzeczenia nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualna awaria wodociągu może powodować wymycie gruntu pod garażem z wszelkimi tego konsekwencjami, jak też należy zapewnić niezakłócony dostęp do wodociągu celem jego ewentualnej naprawy. Kwestionując w skardze skierowanie tego nakazu do właściciela działki, na której zlokalizowany jest objęty postępowaniem garaż Gmina bezpodstawnie zarzuciła, że nie zostało ustalone, czy jest on związany trwale z gruntem i czy w związku z tym nie ma w sprawie zastosowania treść art. 47 § 3 kc. Sposób posadowienia garażu i jego konstrukcja została przedstawiona w przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej autorstwa J. J., której treść nie została w żaden sposób podważona. Wynika z niej, że garaż osadzony jest na podmurówce ceglanej i jest do niej kotwiony prętami stalowymi. Przesądza to, zdaniem Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości, że jest to obiekt związany trwale z gruntem. W skład tego obiektu wchodzi bowiem również fundament z ceglanej podmurówki. Nie można w związku z tym podzielić stanowiska skarżącej, że garaż stanowi rzecz ruchomą i błędne było powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 48 k.c. Niemniej jednak Sąd nie podziela stanowiska WINB, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki nie mógł być skierowany do obecnego użytkownika garażu, który dysponuje prawem do nakładów związanych z jego realizacją, ale również i obowiązkiem czynienia nakładów związanych z utrzymaniem go w należytym stanie technicznym. Wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że za inwestora w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można uznać jedynie podmiot, który bezpośrednio zorganizował proces budowlany, którego rezultatem było powstanie obiektu budowlanego, jego bryły, skoro rozbiórce miałyby podlegać także ewentualne nakłady inwestycyjne poczynione przez W. M. w trakcie użytkowania garażu. Co więcej, to sam PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał jej doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, przez konkretną ingerencję w jego bryłę, co także wymagało dokonania inwestycji. Przymiot inwestora można zatem przypisać także następcy prawnemu takiego podmiotu, który wybudował sam obiekt. Wnioski tego rodzaju są tym bardziej uzasadnione w sytuacji, z jaką mamy w niniejszej sprawie do czynienia, gdy w umowie z właścicielem gruntu (obecnie już wygasłej) obecny użytkownik garażu zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren uporządkować. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że taka umowa jest na gruncie prawa cywilnego niedopuszczalna. Oczywiście nie oznacza to, że wiąże ona w każdym przypadku organ administracyjny prowadzący sprawę samowoli budowlanej. Całkowicie należy bowiem podzielić pogląd, że orzekając o nakazie rozbiórki organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie powinny kierować tego nakazu do podmiotu, który utracił prawo do obiektu budowlanego będącego jego przedmiotem i nie byłby w stanie z przyczyn prawnych nałożonego na niego obowiązku wykonać. Decyzja o nakazie rozbiórki byłaby bowiem wówczas niewykonalna. Co do zasady jednak, zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 d.p.b., nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, o ile jest to możliwe (por. np. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 576/10). Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, gdy zważy się, że przedmiotowy garaż użytkuje w dalszym ciągu W. M. Z kolei właściciel nieruchomości, na której garaż jest posadowiony (strona skarżąca), nie tylko nie sprzeciwia się, ale wprost żąda, aby nakaz rozbiórki został skierowany do użytkownika garażu, jako do podmiotu mającego prawo do nakładów związanych z jego realizacją (posiadającego, jak wyżej stwierdzono, przymiot inwestora w rozumieniu omawianego przepisu) oraz zobowiązanego wobec właściciela gruntu do usunięcia z niego zrealizowanego na nim obiektu budowlanego (garażu). Istotne znaczenie ma też w tym względzie, zdaniem Sądu, okoliczność, że garaż przylega bezpośrednio do terenu powszechnie dostępnego, graniczącego z drogą publiczną. Oznacza to, że osoba ta może bez przeszkód nakaz rozbiórki garażu w każdej chwili wykonać. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 38 ust. 1 d.p.b. co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzja odpowiadała prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.