II SA/Gl 679/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał Wójtowi Gminy C. dokonać rozbiórki [...] wraz z zapleczem gospodarczym na działce nr A w M.. Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zaś skargę na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na mocy wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2124/02. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1049/04, skargę tę oddalił. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. upomnieniem z dnia [...] r. stwierdzając niewykonanie obowiązku rozbiórki, orzeczonego decyzją z dnia [...] r., wezwał Wójta Gminy C. do jego wykonania w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia egzekucji, a następnie organ ten wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...]. Wreszcie, postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art.119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), organ egzekucyjny nałożył na Wójta Gminy C. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, wzywając do jej zapłaty i wykonania obowiązku rozbiórki do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ egzekucyjny przedstawił kalkulację wysokości grzywny przymuszającej do wykonania obowiązku rozbiórki budynku jako iloczyn powierzchni zabudowy, tj. [...] m2 i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa GUS do obliczenia premii gwarancyjnej w IV kwartale 2005 r. tj. 2.388 zł/m2 ( Dz. Urzęd. GUS Nr 2, poz. 20 ), co daje kwotę [...] zł. Natomiast Wójt Gminy C. pismem z dnia [...] r. wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, powołując się na konieczność opracowania dokumentacji kosztorysowej oraz wyłonienia wykonawcy robót rozbiórkowych w drodze przetargu publicznego i fakt zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w projekcie budżetu na [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. zobowiązany poinformował o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie działki nr A. Po rozpatrzeniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie zawieszenia egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, stwierdzając iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, wymienionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego Wójt Gminy C. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że w świetle art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na przebieg postępowania egzekucyjnego, zaś do czasu rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie postępowanie egzekucyjne należało zawiesić, stosując posiłkowo art. 97 kpa. W tym względzie żalący powołał się na pogląd zaprezentowany w Komentarzu – Postępowanie egzekucyjne w administracji, R. Hauser,, Z. Leoński, A. Skoczylas, W-wa 2005, str. 103. Zaskarżonym postanowieniem wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 kpc w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 56 § 2 i art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzeczono o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nastąpiła bowiem zmiana okoliczności, która uzasadnia wstrzymanie wykonania obowiązku lub jego odroczenie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zasiedzenie z uwagi na treść postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. sygn. akt [...], którym w drodze zarządzenia tymczasowego zabezpieczono roszczenie OSP, zakazując Gminie C. dokonywania rozbiórki obiektu [...] do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Stąd też zdaniem organu II instancji, niezbędne jest dołączenie prawidłowo sporządzonego odpisu tego postanowienia oraz wyjaśnienie związku między sprawą o zasiedzenie parceli nr B a rozbiórką [...], położonej wg posiadanych dokumentów na działce nr A. Nadto, w ocenie organu, mogą też w wyniku zasiedzenia działki przez inny podmiot ulec zmianie okoliczności prawne sprawy orzeczonej decyzją rozbiórki. W tej sytuacji zażalenie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędnie zatytułowanej zażaleniem, "A" Sp. z o.o. w M. jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji, zarzucają iż nie doręczono jej zarówno postanowienia organu I instancji, jak i postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącej Spółki, nakaz rozbiórki dotyczy wyłącznie Gminy C. i pomimo wydania wyroków sądowych, decyzja nie została do tej pory wykonana z naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanych praw. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, gdyż w świetle art. 110 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca Spółka podniosła dodatkowo, że przepis art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a żadna z przywołanych tam przesłanek nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W tej sytuacji bieg sprawy o zasiedzenie nie ma znaczenia dla prawomocności decyzji nakazującej rozbiórkę, jak i trybu jej egzekucji. Wreszcie, zdaniem skarżącej Spółki, błędnie organ odwoławczy argumentuje brak przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym, powołując się na art. 110 b ustawy, bowiem przepis ten odnosi się do egzekucji świadczeń pieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Na podstawie art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tymczasem krąg stron postępowania egzekucyjnego nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania orzekającego. Skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej brała udział na prawach strony w postępowaniu, w którym zapadła prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki. Jednakże ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zawęża krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w stosunku do regulacji z art. 28 kpa. Stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady zobowiązany i wierzyciel jako organ I instancji właściwy do orzekania w przypadku obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji ( art. 5 § 1 pkt 1 cyt. ustawy ). Poza tymi podmiotami inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie w ograniczonym zakresie. Jedynie wyraźny przepis prawa ( ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), może stanowić podstawę dopuszczenia formalno-prawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego kręgu. Taki pogląd był już ukształtowany w orzecznictwie i literaturze pod rządami ustawy w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 30 listopada 2001 r. ( vide : wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1993 r. sygn. akt IVSA 1234/92 z glosą prof. dr hab. Zb. Leońskiego, Glosa Nr 9/95) wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2015/96, LEX nr 45147 ). Zatem już w poprzednim stanie prawnym prezentowany był pogląd, iż o ile ustawa o postępowaniu egzekucyjnym wyraźnie nie przewiduje, że do wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w toku egzekucji, uprawniony jest wierzyciel i zobowiązany, w świetle art. 18 tej ustawy w zw. z art. 28 kpa dopuszczone było działanie osób legitymujących się interesem materialnoprawnym, wykazanym w postępowaniu merytorycznym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ustawa nowelizująca z dnia 6 września 2001 r. ( Dz. U. Nr 125, poz. 1368 ), usunęła jednak wszelkie wątpliwości interpretacyjne co do zakresu stosowania art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy idzie o krąg podmiotów postępowania egzekucyjnego, jak i udziału w tym postępowaniu innych osób, którym interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, ustawa przyznaje takim podmiotom jedynie prawo wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ( art. 6 § 2 cyt. ustawy ). Potwierdzeniem stanowiska, iż uczestnikami postępowania egzekucyjnego w obecnym stanie prawnym co do zasady są wierzyciel i zobowiązany, jest też przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 110 b ustawy. Co prawda, zasadnie zauważył skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r., iż przepis ten dotyczy egzekucji z nieruchomości należności pieniężnych, co nie dotyczy niniejszej sprawy, jednak stwierdzić przyjdzie, iż nie budzi wątpliwości, iż regulacja art. 110 b ustawy, rozszerza krąg uczestników postępowania egzekucyjnego o inne osoby, niebędące wierzycielem i zobowiązanym. Gdyby bowiem przyjąć, iż wolą ustawodawcy było w tym przypadku ograniczenie liczby stron w porównaniu z regulacją z art. 28 kpa, przepis ten byłby zbędny. Wystarczające byłoby bowiem odpowiednie zastosowanie normy z art. 28 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż jest oczywiste, że podmioty, wymienione w art. 110 b ustawy, mieszczą się w kręgu stron postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji, o ile ustawodawca przyznał przymiot strony postępowania egzekucyjnego z nieruchomości przy egzekucji należności pieniężnych, innym osobom, oprócz wierzyciela i zobowiązanego, a contrario, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak w niniejszej sprawie, przymiot strony przysługuje jedynie wierzycielowi i zobowiązanemu. Natomiast przy odmiennym założeniu, iż skarżącej Spółce przysługiwał przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 tej ustawy ( przy odpowiednim zastosowaniu art. 28 kpa ), stwierdzić przyjdzie, że podniesiony w skardze zarzut niedoręczenia postanowienia organu I instancji, stanowiłby argument co do merytorycznej zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu egzekucyjnym, musiałoby bowiem prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Wreszcie, skoro jedynie przy odpowiednim zastosowaniu regulacji kpa, możliwe byłoby przyznanie legitymacji skarżącej spółce, to konsekwentnie należałoby dopuścić możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przesłanek z art. 97 § 1 kpa. Na taką możliwość prawną wskazano też w literaturze, przywołanej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Jak wyjaśniono w Komentarzu – Postępowanie egzekucyjne w administracji, R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas ( W-wa 2005, str. 103 ), zmiana właściciela nieruchomości ma wpływ na przebieg egzekucji, zaś do czasu rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie postępowanie egzekucyjne należało zawiesić, stosując posiłkowo art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stąd też mając na uwadze fakt, iż przed Sądem Rejonowym w Ż. zawisło postępowanie z wniosku OSP w Ż. o zasiedzenie parceli nr B ( sygn. akt [...]), a zwłaszcza wobec treści postanowienia z dnia [...] r. mocą którego zakazano Gminie C. dokonywania rozbiórki obiektu budowlanego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prawidłowo organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Niezbędne jest bowiem uzyskanie odpisu tego postanowienia w formie dokumentu urzędowego i wyjaśnienie, czy zachodzi tożsamość obiektu budowlanego, o którym mowa w postępowaniu SR w Ż., a będącego przedmiotem nakazu rozbiórki. Zdaniem składu orzekającego, wydanie zarządzenia tymczasowego o zakazie rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem egzekucji w niniejszej sprawie, obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy – jako przypadek wstrzymania wykonania obowiązku. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.