II SA/Gl 679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. i Z. K. dokonać rozbiórki wiaty gospodarczo- garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. przy ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie wniesienia w sprawie odwołania. Upomnieniem z dnia 21 października 2010 r. strony zostały wezwane do wykonania orzeczonej rozbiórki przedmiotowej wiaty i pouczone o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku. W dniu [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. został wystawiony tytuł wykonawczy, wskazujący jako osobę zobowiązaną M. K. Zawarto w nim pouczenie o możliwości, w terminie 7 dni, zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z prawa tego skorzystała M. K. wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zainteresowana oświadczyła w pierwszej kolejności, że nastąpiło w części wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr [...], przez co pozostała powierzchnia zabudowy wynosi obecnie 24 m² (nie stanowi więc powierzchni zabudowy, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a także wskazała na fakt, iż przedmiotowa decyzja "została wystawiona na nią i jej męża – Z. K.", podczas gdy tytuł wykonawczy został wystawiony tylko na nią. Zgodnie zaś z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł ten powinien być wystawiony na oboje małżonków. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), postanowił uznać zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za uzasadniony i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zarzut wykonania obowiązku nie polega na prawdzie, ale wystawienie tytułu wykonawczego tylko na jednego zobowiązanego, podczas gdy obowiązek dotyczy obojga małżonków może być uznany za błąd co do osoby zobowiązanego, co spowodowało, że orzeczono jak w sentencji. Po przesłaniu ponownego upomnienia z dnia 13 maja 2011 r. oraz przeprowadzeniu kontroli na terenie posesji położonej w M. przy ulicy [...], potwierdzającej fakt braku wykonania orzeczonej rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wystawił nowe tytuły wykonawcze, jako zobowiązanych wpisując – w jednym z nich M. K., a w drugim – Z. K. Dwoma odrębnymi, jednobrzmiącymi pismami z dnia 21 czerwca 2011 r. M. K. i Z. K. wnieśli zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podnieśli, iż dokonali częściowo rozbiórki wiaty gospodarczo – garażowej, a w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidziano, że "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku (...)" może być podstawą zarzutu w sprawie. Wyjaśnili, że dokonali pomniejszenia przedmiotowej wiaty do powierzchni zabudowy ok. 24 m², a taka zabudowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgłaszając zarzut wykonania części obowiązku określonego w tytule wykonawczym dodali, że zmianie uległ stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, który winien być uwzględniony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Uznając zgłoszony zarzut za uzasadniony wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), postanowił uznać zarzuty w sprawie prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonanie tylko w części obowiązku wynikającego z decyzji wskazanej w tytule wykonawczym, nie może być podstawą skutecznego złożenia zarzutów. Dodał też, że błędnie zobowiązani odwołują się do art. 29 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od art. 30 Prawa budowalnego, zgodnie z którym budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² wymaga zgłoszenia przed wybudowaniem. Zobowiązani M. i Z. K. złożyli zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i uznanie złożonych zarzutów za uzasadnione, względnie uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przywołując treść art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnieśli, iż uznanie zarzutu za zasadny następuje w sytuacji gdy nastąpiło wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W ich ocenie organ dopuścił się manipulacji błędnie interpretując treść tego przepisu, gdyż określenie "albo w części" odnosi się zarówno do umorzenia jak i wykonania obowiązku. Stąd też zaskarżone postanowienie oparte zostało na błędnej interpretacji art. 33 ust. 1 ustawy, co uzasadnia wniesienie niniejszego zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż podstawą wydania tytułów wykonawczych w niniejszej sprawie była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., mocą której nakazano małżonkom K. dokonać rozbiórki wiaty gospodarczo- garażowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w M. przy ulicy [...]. Przeprowadzona w dniu 26 maja 2011 r. kontrola wykazała, że przedmiotowa wiata nie została rozebrana, a dołączone zdjęcie przedstawia wiatę w stanie identycznym jak w dniu 10 lutego 2011r. Organ wyjaśnił, że podstawowym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest zapewnienie wykonania nałożonego obowiązku. W toku tego postępowania zobowiązany może zgłaszać zarzuty wobec prowadzonej egzekucji, a ich podstawy wyszczególnione zostały w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, w postępowaniu egzekucyjnym bowiem chodzi o wykonanie obowiązków określonych już uprzednio w innych, odrębnych postępowaniach i drogą zarzutów nie można dążyć do zmiany tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu do takiego skutku prowadziłoby uwzględnienie zarzutu skarżących, podkreślających i zgłaszających częściową rozbiórkę wiaty do wymiaru, którego powierzchnia zabudowy zajmuje ok. 24 m². Na marginesie organ zauważa, że wbrew twierdzeniom zobowiązanych – budowa wiat o powierzchni do 25 m² podlega obowiązkowi zgłoszenia. Nadto organ dodał, że legalizacji bądź rozbiórce podlega całość samowolnie zrealizowanych robót, skoro zaś orzeczono rozbiórkę całości wiaty to nie istnieje możliwość pomniejszenia "samowolnej" wiaty do wymiarów, poniżej których, w ocenie inwestorów, regulacja prawa budowlanego nie obowiązuje. Dodatkowo organ podniósł, iż strony w zasadzie nie przedstawiły żadnych dowodów na częściowe rozebranie przedmiotowej wiaty. Nie potwierdzają tego faktu także zdjęcia dołączone do akt sprawy. Poza wszystkim jednak organ podkreślił, że przedmiotowym postępowaniem objęta była wiata jako całość techniczno- użytkowa. Zatem mówiąc o rozbiórce wiaty, chodzi o rozbiórkę całego obiektu, tj. wszystkich jej elementów. Ewentualnie pozostała do rozbiórki część wiaty nie może być traktowana jako inny obiekt, nie podlegający rozbiórce z uwagi na powierzchnię do 25 m². Wynika to z treści decyzji nr [...] r., która nie została wzruszona, a dotyczy rozbiórki wiaty w całości. Stąd też zasadnie organ egzekucyjny, a zarazem wierzyciel, wydał postanowienie, w którym uznał zarzuty zobowiązanych za nieuzasadnione, skoro nakazana decyzją rozbiórka miała zostać zrealizowana jedynie w części. Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa byłoby bowiem umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie samowoli budowlanej ze względu na częściowe wykonanie obowiązku, co prowadziłoby w prosty sposób do omijania prawa i wydawanych nakazów rozbiórki. W zakończeniu organ dodał, że częściowe wykonanie obowiązku może spowodować co najwyżej częściowe umorzenie postępowania egzekucyjnego, jednakże w przypadku tej sprawy, umorzenie postępowania w stosunku do sześciu z czternastu krokwi byłoby nieracjonalne, bo wciąż istnieje obiekt spełniający kryteria uznania go za wiatę tożsamą z wiatą, o której mowa w decyzji Nr [...] wskazanej w tytułach wykonawczych. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia M. i Z. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, jako obywateli, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uznanie zgłoszonych zarzutów za uzasadnione ewentualnie uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powtórzyli co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu, wskazując na całkowicie błędną interpretację art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy. Wskazali, że przynajmniej w części wykonali obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego, co powinno być podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odwołali się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 418/09, gdzie stwierdzono, że "częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia egzekucji. Podstawę częściowego umorzenia egzekucji stanowić może zatem zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku". Dodali, że o ile organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał, że wykonanie obowiązku tylko w części nie zostało wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy, stąd brak było podstaw do umorzenia postępowania, o tyle organ odwoławczy podniósł wątpliwości co do faktu częściowej rozbiórki wiaty, co powinno w ich odczuciu skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego wyjaśnienia. Orzekając merytorycznie w takim stanie sprawy organ ten naruszył przepisy procedury, a w szczególności art. 75 i art. 85 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też wniesienie niniejszej skargi stało się konieczne i uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący zupełnie pominęli w swych wywodach fakt, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to na zobowiązanych ciąży obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających wykonanie (częściowe lub całościowe stosowanie do art. 45 ustawy) przedmiotowego obowiązku. Skarżący zaś w toku postępowania żadnych dowodów na potwierdzenie swego stanowiska nie przedstawili. Nie jest więc uzasadniony w tym stanie rzeczy zarzut skarżących, iż organ odwoławczy mając wątpliwości co do wykonania obowiązku był zobowiązany do uchylenia postanowienia do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że przywołany przez skarżących wyrok Sądu zapadł w innej sprawie i nie ma w związku z tym mocy wiążącej w rozumieniu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym dla prowadzonej sprawy. Dodatkowo podniósł, iż dotyczył on wierzytelności pieniężnej (z natury podzielnej), w stosunku zaś do obiektu budowlanego tak niewielkich wymiarów jak wiata prowadziłby do nieracjonalnych skutków - konieczności umorzenia egzekucji wobec części wiaty, przy czym w dalszym ciągu istniałaby wiata, co do istoty tożsama z tą, której rozbiórkę nakazano. Reasumując organ stwierdził, że skarżący nie udowodnili, że faktycznie rozebrali część wiaty, przy czym nawet gdyby w istocie tak było, nie stanowiłoby to podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji (postanowienia) bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy obu instancji nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Jest poza sporem, że obowiązek skarżących polegający na rozbiórce wiaty gospodarczo- garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. przy ulicy [...], wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Obowiązek ten, wbrew twierdzeniom skarżących, nie został wykonany. Stąd też wdrożenie egzekucji było obowiązkiem organu pierwszej instancji, po upływie terminu określonego w upomnieniu z dnia 13 maja 2011 r., doręczonym zobowiązanym w dniu 31 maja 2011 tego roku. Także sporządzone w dniu [...] r. tytuły wykonawcze spełniały wymogi ustawowe, określone w art. 27 cytowanej powyżej ustawy. Zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie obowiązek wynikał, jak już wspomniano, z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., w podstawie prawnej którego to rozstrzygnięcia przywołano przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W treści tej decyzji nakazano skarżącym, M. i Z. K. dokonać rozbiórki wiaty gospodarczo- garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. przy ulicy [...]. Kwestia ewentualnej zasadności rozbiórki nie mogła być przedmiotem rozważań organów egzekucyjnych. Podstawą złożonych zarzutów jest art. 33 ust. 1 ustawy, a mianowicie skarżący powołali się na częściowe wykonanie nałożonego na nich wymienioną powyżej decyzją obowiązku – rozbiórki wiaty gospodarczo- garażowej. Trzeba podkreślić, iż prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy (czyli obiektu wykonanego w określonym miejscu). Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy zatem uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07). W rozpatrywanej sprawie rozbiórką będzie więc całkowite usunięcie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu – na działce nr [...] w M. przy ulicy [...] – wiaty gospodarczo- garażowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 26 maja 2011 r. ustalono, że obiekt nie został rozebrany. Wprawdzie skarżący kwestionując te ustalenia podnieśli w swych pismach, że nastąpiło w części wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r. poprzez "likwidację sześciu z czternastu krokwi stanowiących obrys przedmiotowej wiaty gospodarczej w związku z czym pozostała powierzchnia zabudowy wynosi około 24 m², a wiec nie stanowi powierzchni zabudowy, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę (...)", ale w myśl przywołanego już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – "w żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt". Dalej w wyroku tym Sąd ten stwierdza, że "dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności". Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nakazano rozbiórkę wiaty gospodarczo- garażowej (całej), czego skarżący nie wykonali, brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie trzeba nadto wyjaśnić, że skarżący odnosząc się do art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadnie podnoszą, że wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku (...) może w rezultacie prowadzić do częściowego umorzenia egzekucji. Odwołując się w tym miejscu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 419/09 wnieśli o takie rozstrzygnięcie w swojej sprawie. Pominęli jednak zupełnie fakt, że przywołany wyrok dotyczył egzekucji wierzytelności pieniężnej, która z racji swojej natury jest podzielna. Nie może w takim przypadku podlegać dyskusji to, że w przypadku uiszczenia części należnej kwoty, dalsza egzekucja dotyczyć będzie tylko brakującej kwoty, w części uiszczonej podlegając umorzeniu. Nie można natomiast tego samego odnieść do obowiązku dokonania rozbiórki, która, jak wskazano powyżej, powinna być zrealizowana w całości, w stosunku do całego obiektu budowlanego, którego dotyczy. Mając powyższe na uwadze brak było podstawy do uwzględnienia zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.