II SA/Gl 68/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "B" w B. (Stowarzyszenie) od decyzji Wójta Gminy. J. z dnia [...] r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Przebudowie istniejących wyciągów orczykowych nr II i IV na jedno urządzenie transportu liniowego "C" w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "D", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na pgr. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 17, 16, 18, 19 w K." uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 25 września 2013 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w I. (spółka, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pt Przebudowa istniejących dwóch wyciągów orczykowych nr II i IV na jedno urządzenie transportu liniowego "C" w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "D", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na wymienionych działkach w K." Do wniosku spółka załączyła kartę informacyjną, mapę obrazująca przedsięwzięcie, wyciąg z rejestru gruntów, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz płytę CD. Decyzją nr [...].z dnia [...] r. Wójt Gminy J., po rozpoznaniu wniosku spółki, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm. – dalej "u.o.o.ś"), art. 59 ust.1 pkt 2 u.o.o.ś., art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. , art. 64 ust.1 u.o.o.ś.; § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397-dalej "rozporządzenie"), a także naruszenie art 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu akcentowało, że decyzja organu I instancji została wydana wbrew postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. podczas , gdy ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie (na obszarach wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt i grzybów lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną tj. obszarach Natura 2000, obszar specjalnej ochrony ptaków Beskid [...] PLB [...] oraz specjalny obszar ochrony siedlisk Beskid [...] PLB [...], ponadregionalny korytarz ekologiczny ptaków "Beskid [...]", a także korytarz migracji dużych ssaków), niezbędne było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 k.p.a. zasady dokonywania niezbędnych ustaleń, tak aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa . Wyjaśniło, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia, a sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane Zauważyło , że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. po uzyskaniu opinii organów współdziałających nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko. SKO podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., a decyzja organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia w kontekście wskazanego przepisu. Podkreśliło dalej, że o tym ,co powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza także treść art. 85 ust.2 u.o.o.ś. Przy wydawaniu takiej decyzji muszą zostać spełnione wymagania wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 k.p.a. SKO zauważyło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się w dużej mierze do przepisania fragmentów karty informacyjnej bez odniesienia się organu co do stwierdzeń tam zawartych oraz przedstawienia przebiegu postępowania. W ocenie SKO powyższe działanie stanowi uchybienie proceduralne, które musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Dalej SKO zauważyło, że w niniejszej sprawie organ I instancji podjął swoje rozstrzygniecie w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Przy czym ostatni organ wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Zwróciło uwagę na charakter opinii wydawanej przez RDOŚ oraz PPIS wskazując, że są one najsłabszą formą współdziałania miedzy organami administracji publicznej. Zaakcentowało, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego wydając ostateczne rozstrzygniecie organ nie wziął jej pod uwagę. W rozpatrywanej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. SKO wskazało, że zastrzeżenia w niniejszej sprawie dotyczą m.in. nie odniesienia się do karty informacyjnej przedsięwzięcia, co w istocie mogło spowodować wydanie nietrafionego rozstrzygnięcia w sprawie zwłaszcza wobec położenia terenu planowanej inwestycji na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Zgodziło się z argumentami odwołania, iż rozpoznając sprawę organ winien przeanalizować czy nie dojdzie do skumulowania oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z planowaną budową innych wyciągów położonych w masywie [...]. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może wówczas wynikać z § 3 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż doszło do naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, a do wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania, pozostał istotny zakres sprawy. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka reprezentowana przez pełnomocnika od decyzji SKO zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez SKO; naruszenie przepisów postępowania , które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 k.p.a w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażona w nim zasadą trwałości decyzji ostatecznych, zasadą ochrony praw nabytych, mającymi podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu inwestora i utrzymanie stanu niepewności prawnej po jego stronie Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, jako nieuzasadnionego i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 -dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Przywołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne. Oczywiście należy uwzględnić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie, to te przepisy bowiem określają przesłanki, od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku strony i załatwienie sprawy. Bez odniesienia do przesłanek prawa materialnego, nie jest możliwe określenie koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego. Na etapie rozpoznania sprzeciwu odniesienie to następuje jednak nie przez pryzmat końcowego rozstrzygnięcia, lecz z uwzględnieniem, czy ze względu na przyjętą podstawę prawną, określony przez organ odwoławczy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje uzasadnienie w przesłankach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1734/20, CBOSA) Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez SKO sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Przebudowie istniejących wyciągów orczykowych nr II i IV na jedno urządzenie transportu liniowego "C" w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "D", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na pgr. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 17, 16, 18, 19 w K.". Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm. – dalej "u.o.o.ś"),właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Zgodnie z art. 85 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które - niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - powinno zawierać: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: – ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, – uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1, – wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4; Należy zgodzić się z SKO, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się w dużej mierze do przepisania obszernych fragmentów karty informacyjnej bez odniesienia się organu co do stwierdzeń tam zawartych oraz przedstawienia przebiegu postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji podjął swoje rozstrzygniecie w oparciu o przeciwne w swej treści: opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] r. znak [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. nr [...] Przy czym RDOŚ wyraził opinię dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.o.o.ś. jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, który ma obowiązek takie opinie ocenić – czemu Wójt Gminy J. uchybił (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 698/19, LEX nr 2774280). Organ, występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Natomiast zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ powinien wskazać – zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 u.o.o.s. (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 u.o.o.ś.). Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło przed organem I instancji, nie mogły zostać sanowane przez SKO, w szczególności przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. W związku z tym, zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji z dnia [...] r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Naruszenia ww. przepisów nie wykazała w szczególności skarżąca spółka. Przypomnieć zarazem trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że SKO w sposób prawidłowy zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.