II SA/Gl 683/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał inwestorowi A. K. doprowadzenie części budynku gospodarczego położonego w J. przy ul. [...], zaadaptowanego na kotłownię do stanu poprzedniego. Decyzja ta wydana została w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało dwoma wyrokami sądów administracyjnych: wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ka 312/01 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 996/03, a jej rozstrzygnięcie czyniło po części zadość dokonanej przez te sądy ocenie prawnej. W toku wszczętego postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nałożonego na A. K. obowiązku, doszło do jego wykonania, co zostało stwierdzone m.in. postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, Nr [...], o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Na skutek dalszych interwencji obecnie skarżących B. i K. K., Prokurator Rejonowy w J. pismem z dnia [...] roku zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w trybie art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim jest "nie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci komina wybudowanego przez A. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę". Prokurator wyjaśnił w toku postępowania, że opisana na wstępie decyzja z dnia [...] roku dotyczyła jedynie kwestii kotłowni, a postępowanie, którego wszczęcia domaga się obecnie dotyczy innego obiektu budowlanego tj. komina. Po wszczęciu postępowania organ nadzoru budowlanego kilkukrotnie wydawał decyzje, które na skutek wnoszonych przez Prokuratora, bądź też przez skarżących odwołań były uchylane przez organ drugiej instancji z powodu naruszenia przepisów prawa, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wreszcie doszło do wydania przez organ pierwszej instancji w dniu [...] roku decyzji w oparciu o art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania dotyczącego "komina w budynku gospodarczym w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego (kuchni letniej) na kotłownię". W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone z wniosku Prokuratora postępowanie dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wydanie decyzji, jakiej domaga się Prokurator tj. decyzji nakazującej rozbiórkę komina, doprowadziłoby w istocie do wydania decyzji nieważnej, albowiem taki nakaz rozbiórki byłby niewykonalny (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Komin jest bowiem elementem konstrukcyjnym budynku i jego rozbiórka spowodowałaby katastrofę budowlaną. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Wskazali, iż już w [...] roku organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy komin wzniesiony został bez pozwolenia. Powołali się na wyrok Sądu Rejonowego w J. skazujący inwestora na karę grzywny za samowolne wybudowanie tego komina. Zakwestionowali twierdzenia organu, jakoby rozbiórka komina spowodowała katastrofę budowlaną. Stwierdzili, że rozbiórka ta nie będzie mieć żadnego wpływu na konstrukcję budynku, zaś sam komin jest obiektem budowlanym lub jego częścią podlegającą reżimowi z art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zasadniczo organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że zgodnie z wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych kotłownia została zlikwidowana poprzez przywrócenie pomieszczenia do stanu pierwotnego, a sporny komin został wyłączony na stałe z użytkowania. Powtórzono też argument o niewykonalności ewentualnego nakazu rozbiórki komina. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli swoje wcześniejsze zarzuty i stanowisko, podkreślając ustalenia jakie towarzyszyły wydaniu wyroków przez sądy administracyjne i Sąd Rejonowy w J. w sprawie o sygn. akt [...] (winno być [...]). Ponownie wskazali, że w toku całego postępowania związanego z przedmiotowym obiektem tj. od [...] roku, nie wykazano w jakikolwiek sposób aby komin został wzniesiony legalnie. Zarzucono przy tym naruszenie przepisów kpa, a to art. 7, 77, 80, 149 i 151. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 roku Sąd postanowił zwrócić się do Sądu Rejonowego w J. o nadesłanie wskazywanego przez skarżących wyroku wraz z uzasadnieniem i w tym celu odroczył rozprawę. Z kolei wobec nadesłania tego wyroku, na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 roku Sąd dopuścił dowód z odpisu prawomocnego wyroku Sadu Rejonowego w J. z dnia [...] roku, sygn. akt [...] dla ustalenia faktu skazania A. K. za przestępstwo z art. 90 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do rozważań co do zgodności z prawem kontrolowanych aktów, na wstępie stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji od samego początku tj. od jego wszczęcia na podstawie złożonego przez Prokuratora wniosku, dotknięte było wadami polegającymi na uchybieniu przepisom procedury administracyjnej. Organy skupiły się bowiem na ustaleniu, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu została przesądzona wydaniem decyzji z dnia [...] roku, a decyzja ta została przez inwestora wykonana. Tym samym organy uznały, że sprawa samowoli budowlanej dotyczącej komina również została zakończona. Tymczasem umknęło organom obydwu instancji, że przepisy Prawa budowlanego (obecnie: ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) rozróżniają sytuacje, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części polega li tylko na zmianie wykorzystania istniejącego obiektu od sytuacji, kiedy jest ona połączona z wykonywaniem robót budowlanych. W tym drugim przypadku roboty budowlane, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, winny być objęte decyzją w przedmiocie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Taki stan prawny istniał zarówno przed nowelizacją Prawa budowlanego z 2004 roku tj. do dnia 30 maja 2004 roku (vide: art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku, Dz.U. z 1995 roku, Nr 10, poz. 47 oraz - od 11 lipca 2003 roku - § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku, Dz.U. Nr 120, poz. 1131), jak i obecnie, albowiem po nowelizacji ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania jedynie w sytuacji, kiedy zamierzona zmiana nie wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 roku). Jest bezspornym, że na budowę komina wymagane było i jest uzyskanie pozwolenia na budowę bez względu na to, czy taka budowa stanowi odrębną inwestycję, czy też jest związana z dokonana zmianą sposobu użytkowania istniejącego obiektu lub jego części. Niezależnie zatem od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i doprowadzeniu do zakończenia tego postępowania poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie odrębnego postępowania w stosunku do tych robót budowlanych, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sądy administracyjne w powołanych na wstępie wyrokach z dnia 4 grudnia 2002 roku i z dnia 8 czerwca 2004 roku wskazywały na konieczność ustalenia jakie konkretnie roboty budowlane towarzyszyły samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Organy nie uczyniły tych ustaleń ograniczając się do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu, a więc takiej decyzji jak mogła być wydana w sytuacji, kiedy nie wykonano żadnych robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zgodzić się przyjdzie z zarzutem skarżących, że organy nie w pełni zastosowały się do wytycznych sądów administracyjnych. Stwierdzić przyjdzie w tym miejscu, że decyzja w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest decyzją prawidłową, jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału – niekompletną. Nie zawiera bowiem ustaleń, ani też rozstrzygnięcia co do robót budowlanych, w szczególności co do wzniesionego w ramach samowoli budowlanej komina. W tym stanie rzeczy wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie komina należało potraktować jako wniosek o wszczęcie nowego, niezależnego od wcześniej przeprowadzonego postępowania. Jak już wspomniano wyżej postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] roku rozstrzygnęło tylko sprawę sposobu użytkowania, nie zaś sprawę wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien rozpatrzyć, czy do likwidacji takiej samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu komina bez pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdzie art. 48, czy też art. 51 Prawa budowlanego. Wobec bowiem prawomocnego zakończenia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie znajdą zastosowania przepisy art. 71 i nast. Prawa budowlanego. Okoliczność wzniesienia komina bez pozwolenia na budowę jest bezsporna. W szczególności wskazać przyjdzie na ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] roku w sprawie o sygn. akt [...]. W wyroku tym przesądzono, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu komina bez uzyskania pozwolenia na budowę wyczerpują znamiona kwalifikacji czynu z art. 90 Prawa budowlanego. Tym samym przesądzone zostało, że budowa tego komina sama w sobie stanowi samowolę budowlaną. Z kolei zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z takim związaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności bezsporny fakt popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej polegającej na budowie komina bez pozwolenia, stwierdzić przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony doszły do przekonania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności sprawy w sposób umożliwiający podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia. W szczególności nie ustalono daty budowy spornego komina. Ustalenie to będzie miało istotne znaczenia dla zastosowania odpowiedniego reżimu prawnego. Nie ustalono ponadto w sposób jednoznaczny, czy roboty budowlane związane z budową komina polegały na jego wzniesieniu od podstaw, czy tez stanowiły rozbudowę już istniejącego komina. Nie do przyjęcia jest również wskazywany przez organy argument, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki komina bez narażania obiektu, w którym się znajduje na katastrofę budowlaną. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość rozbiórki części obiektu budowlanego. Jeżeli nawet komin byłby częścią elementów konstrukcyjnych istniejącego obiektu, to zasadnym wydaje się rozważenie możliwości rozbiórki odpowiedniej jego części. To jednak, czy w istocie komin stanowi element konstrukcyjny również w ocenie Sądu nie zostało przez organy w sposób dostateczny wykazane. Organy ograniczyły się bowiem do stwierdzenia tego faktu w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć. W tej sytuacji należy zatem uznać, że organy nie wykonały w części zaleceń wynikających z wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych w zakresie ustalenia okoliczności i zakresu wykonanych robót budowlanych, czym naruszyły zasadę związania tymi wyrokami wyrażoną w art. 170 p.s.a. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że do wydania uchylonych rozstrzygnięć doszło z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto art. 170 p.s.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do orzeczenia jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z treści powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji ustali jednak przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem Prokuratora Rejonowego w J. w trybie art. 182 kpa i dokona zawiadomienia o jego wszczęciu, weryfikując tym samym swoje zawiadomienie z dnia [...] roku. W dalszej kolejności, po wyjaśnieniu wskazanych wyżej okoliczności doprowadzi do rozstrzygnięcia, przy czym przed ewentualnym wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowego komina lub jego części rozważy, czy nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej w myśl obecnie obowiązujących przepisów prawa.