II SA/Gl 683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określającej taryfę dla Gminy B. i orzeka, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od Gminy H. na rzecz Gminy B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy H. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Gminy H. W pkt 2 zatwierdzonej taryfy, stanowiącej załącznik do powołanej uchwały (zgodnie z jej § 1), stwierdzono, że Gmina H. dostarcza wodę dla odbiorców na terenie tej Gminy, a mianowicie m.in. dla Gminy B. W pkt 3 ustalono m.in. dwie grupy odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wśród których Gminę B. zaliczono do drugiej grupy. W pkt 4a określono rodzaje i wysokość cen za dostarczaną wodę przyjmując, że cena netto za [...]m3 dostarczanej wody wynosi [...] zł dla pierwszej i [...] zł dla drugiej grupy taryfowej. Powyższą uchwałę zakwestionowała Gmina B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawnie i skutecznie wiążącej strony umowy zawartej na zasadach Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wskazano, że określenie w zaskarżonej uchwale ceny za dostarczaną dla skarżącej Gminy wodę w wysokości wyższej (druga grupa taryfowa) aniżeli dla mieszkańców Gminy H. (pierwsza grupa taryfowa) jest niezgodne z obowiązującą strony umową z dnia [...] roku o dostarczanie wody. Zgodnie z zapisem § 9 pkt 1 tej umowy strony ustaliły, że opłata za dostarczenie [...] m3 wody dla Gminy B. będzie ustalona w takiej wysokości, w jakiej uchwała Gminy H. ustala tę wysokość dla potrzeb ludności w Gminie H. Wskazano ponadto na niezgodność zasad ustalania ilości pobranej wody, jakie wynikają z umowy (§ 7 ust. 1) i z zaskarżonej uchwały (pkt 4 załącznika). Stwierdzono, że powyższe stanowi o sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem i winno prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy H. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzenia taryf (art. 24 ustawy). Nie jest natomiast uprawniona do samodzielnego kształtowania treści taryfy poprzez wprowadzanie korekt. Na poparcie swojego stanowiska Rada Gminy H. powołała wybrane rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, a także wybrane orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 24 ustawy. Na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku, przedstawiciele stron zgodnie oświadczyli, że zawarta pomiędzy nimi umowa z dnia [...] roku ma charakter umowy cywilno-prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane.. W pierwszej kolejności ustalić należało przedmiot zaskarżenia i granice skargi, albowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy. Wniesiona przez skarżącą Gminę skarga zawiera wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, jednakże z jej treści, jak i z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Gminy H., ale wyłącznie ta jej część, która dotyczy zatwierdzenia taryfy dla skarżącej Gminy. W odniesieniu do tej właśnie części uchwały zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżącej. Sąd uznał zatem, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której skarżąca w oparciu o wymieniony przepis wywodziła zarzuty wskazując na naruszenie jej interesu prawnego. Za takim rozumieniem granic skargi na uchwałę rady gminy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 45/08 (niepubl.). Tym samym uchylenie zaskarżonej uchwały w części określającej taryfę dla Gminy B. stanowi uwzględnienie skargi w całości. Dokonując oceny zarzutów skargi, a zarazem przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dokonując z kolei oceny zgodności z prawem należy mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w wykonaniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej ustawą wodociągową. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy wodociągowej). Gmina wykonuje to zadanie w sposób określony w tej ustawie na własnym obszarze, w stosunkach z mieszkańcami i innymi podmiotami z terenu gminy. Wykonywanie tego zadania na podstawie ustawy wodociągowej w odniesieniu do innych gmin jest możliwe w razie wspólnego wykonywania zadania przez gminy w formie związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego (art. 3 ust. 2 ustawy wodociągowej). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wodociągowej dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na podstawie ustawy wodociągowej należy do zadań własnych gminy. Z zadaniem tym ściśle wiąże się sprawa ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf w trybie określonym tą ustawą. Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf (zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania) stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Unormowania art. 24 ustawy wodociągowej, stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy, mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jak wskazują przepisy ustawy wodociągowej (art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 2 i 4) odbiorcą usług jest osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego ma być dostarczana woda i z którego będą odprowadzane ścieki. Oznacza to, że ustawa ta określa relacje pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie gminy a odbiorcami usług w tej gminie. Ustawa wodociągowa zatem nie reguluje stosunków między odbiorcami wody a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w różnych gminach, a art. 24 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do tego, aby rada gminy na mocy tego przepisu zatwierdzała opłaty za wodę dostarczane innym gminom. Zatem zaskarżona uchwała, która jako podstawę prawną wyraźnie wskazuje art. 24 ust. 1 ustawy wodociągowej, nie mogła zatwierdzać taryf w stosunku do odbiorców wody spoza terenu Gminy H., jako że nie są oni odbiorcami usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 385/05, ONSAiWSA z 2006 r., Nr 4, poz. 118). Wskazać przyjdzie ponadto, odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, że podstawy do zatwierdzenia taryfy na dostawę wody do innej gminy nie mógł stanowić art. 24 ustawy wodociągowej w związku z umową zawartą przez gminy w dniu [...] r. Umowa ta nie mogła bowiem stanowić przeniesienia na Radę Gminy H. kompetencji, o której mowa w art. 24 ustawy wodociągowej, przysługującej radom gmin sąsiednich. Umowa taka mogłaby mieć znaczenie w toku ustalania wysokości cen za dostawę wody tylko wtedy, gdyby z jej treści wynikało, że pomiędzy gminami zawarto porozumienie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy wodociągowej. Wskazać przyjdzie, że chodzi tu o porozumienie w znaczeniu, w jakim występuje ono w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem z treści umowy z dnia [...] roku nie wynika, aby do zawarcia takiego porozumienia doszło. Umowa ta ma bowiem charakter cywilno-prawny, a jej przedmiotem jest określenie warunków dostawy wody, gdzie Gmina H. występuje w charakterze usługodawcy (dostawcy wody), zaś Gmina B. w charakterze usługobiorcy (odbiorcy wody). Co do charakteru tej umowy same strony nie wnosiły zastrzeżeń. Naruszenie tego typu umowy nie może stanowić o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przez sprzeczność z prawem należy bowiem rozumieć sprzeczność z powszechnie obowiązującymi normami prawa, a za takie nie sposób uznać dwustronnej umowy o charakterze cywilno-prawnym. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona uchwała w części określającej taryfę dla Gminy B. jest sprzeczna z prawem, albowiem Rada Gminy H. wykroczyła w tej części poza obszar swojego działania prawotwórczego i objęła regulacją prawną członków innej wspólnoty samorządowej naruszając przy tym art. 94 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w orzeczonej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.s.a. Zważyć przy tym przyjdzie, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części nie stał na przeszkodzie upływ czasu od daty jej podjęcia, albowiem w dacie orzekania nie upłynął jeszcze rok od tej daty (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały w części do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości [...] zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.s.a.