II SA/Gl 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w U. pozwolenia na budowę budynku centrum administracyjno-medycznego i garażu wielopoziomowego przy ul. [...] i [...] w K. na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, k.m. [...], obręb Dz. [...] – [...]. Powyższą decyzję doręczono jedynie wnioskodawcy i opatrzono klauzulą ostateczności z dniem [...] r. Pismem z daty [...]r., które wpłynęło do Urzędu Miasta K. w dniu [...]r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc że nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, mimo posiadania statusu strony jako współużytkownik wieczysty działek nr 8 i 9, zabudowanych XII – kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi. Wnioskodawczyni zarzuciła, że pozbawiono ją możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, zaś charakter inwestycji wzbudza wątpliwości mieszkańców, zwłaszcza gdy idzie o budynek na działce nr 8 przy ul. [...], usytuowany w odległości 2 m od granicy działki, na której planowana jest budowa garażu wielopoziomowego o 42 miejscach postojowych, co oznacza wjazd i wyjazd pod oknami tego budynku kilkuset samochodów na dobę. Wnioskodawczyni zauważyła nadto, że otrzymana w wyniku jej wystąpienia z dnia [...], decyzja nr [...] została uznana za ostateczną w dniu wydania, co wzbudza wątpliwości, czy pominięcie Spółdzielni nie było zamierzone i celowe. W związku z powyższym wnioskiem organ I instancji pismem z dnia [...] r. wystąpił do inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego o analizę przesłaniania i zacieniania budynków mieszkalnych i szkoły na działkach nr 8, 10 i 9, graniczących z terenem inwestycji, a następnie powołując się na wyniki nadesłanej analizy technicznej decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 3 kpa orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże wskutek odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjętym z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowiono na żądanie Spółdzielni postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r., lecz decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu Po zapoznaniu się z projektem budowlanym i analizą techniczną, przedłożoną przez inwestora, organ administracji ustalił zaś, że projektowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie odległości od granic nieruchomości sąsiedniej i istniejącej tam zabudowy oraz §§ 13 i 60 warunków technicznych w zakresie naturalnego doświetlenia pomieszczeń przesłanianych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewnienia normowanego czasu ich nasłonecznienia, co oznacza, że sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w strefie oddziaływania projektowanych obiektów i stąd [...]SM nie przysługuje przymiot strony w tej sprawie. W tej zaś sytuacji organ I instancji odstąpił od badania przesłanki z art. 148 § 1 kpa. W odwołaniu od decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ponawiając dotychczasową argumentację, podniosła, że inwestor zlokalizował wjazd i wyjazd z 3-kondygnacyjnego budynku garażowego w odległości zaledwie 2 m od ściany budynku mieszkalnego przy ul. [...], która to ulica już jest mocno obciążona komunikacyjnie, zaś wszystkie wjazdy do budynków usytuowane zostały z tej strony, co będzie skutkować całodobową uciążliwością, zwłaszcza z uwagi na podjazdy karetkami pogotowia na sygnale. Stąd też strefa oddziaływania projektowanych obiektów to nie tylko "odległości i przesłanianie", jak uznał organ I instancji, lecz oddziaływanie na funkcjonowanie najbliższych sąsiednich obiektów, spowodowane charakterem inwestycji i jej wielkością (obiekt 8-kondygnacyjny). Dodatkowo odwołująca się podniosła, że w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, istnieje związek między obszarem oddziaływania obiektu a zagospodarowaniem działki. Tymczasem zlokalizowanie wjazdów do obiektu garażowego bezpośrednio pod budynkiem Spółdzielni jest wybiegiem inwestora, by nie rozciągać obszaru oddziaływania na sąsiednie działki. Za niezrozumiałe uznano też ograniczenie się przez organ I instancji jedynie do samych obiektów, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z pominięciem wjazdów, wyjazdów i chodników. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd o braku przymiotu strony. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przedmiotowej sprawie brak zaś takich przepisów dotyczących projektowanej inwestycji, a więc obowiązujące są przepisy ustawy – Prawo budowlane. Nie można zaś stwierdzić naruszenia takich przepisów, a w szczególności wobec prawidłowych odległości projektowanych obiektów od granic działek. Oznacza to, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się do terenu działek będących w dyspozycji inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że projekt budowlany obejmuje także wjazdy, wyjazdy i chodniki, co było przedmiotem pozytywnych uzgodnień z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane wskutek błędnego przyjęcia, że nie przysługuje jej przymiot strony. Skarżąca podniosła, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu projektowanej inwestycji. Tymczasem układ przestrzenny realizowanej inwestycji skutkuje tym, że najbardziej uciążliwy element, jakim jest dojazd do garaży wielopoziomowych i budynku kliniki, będzie odbywał się od strony budynków wielomieszkaniowych 12-kondygnacyjnych, co spowoduje pogorszenie się warunków mieszkaniowych. Udział Spółdzielni w postępowaniu o pozwolenie na budowę pozwoliłby zaś na uwzględnienie interesu mieszkańców poprzez zmianę projektowanego układu komunikacji wewnętrznej np. przesunięcie budynku garażu w kierunku ściany budynku z jednoczesnym dojazdem od przeciwnej strony. Nadto, zdaniem skarżącej, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powinno uwzględniać także takie elementy, jak drogi wewnętrzne, chodniki i parkingi, a nie jedynie budynek. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz wnikliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Uchybienia te mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przedwcześnie organy administracji uznały, że skarżącej Spółdzielni nie przysługuje status strony w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]r. W pierwszym jednak rzędzie wskazać przyjdzie, że wbrew stanowisku organu I instancji, którego nie skorygował organ odwoławczy, postanowienie o wznowieniu postępowania nie otwiera drogi do badania terminowości złożenia wniosku w tym względzie, ani też na postanowienie to nie służy zażalenie. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie w tym przedmiocie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 i 4 kpa – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zatem badanie dochowania terminu do złożenia podania następuje przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 kpa, a jego niedochowanie skutkuje wydaniem postanowienia odmownego w trybie art. 149 § 3 kpa, na które przysługuje zażalenie z mocy § 4 tego przepisu. Jeżeli jednak w wyniku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck,, W-wa 2011, str. 576). Niedopuszczalność wznowienia następuje zaś w razie złożenia podania o uchybienie terminów wskazanych w art. 148, art. 145 a § 2 iart. 145 b § 2 kpa. Natomiast sama ocena przesłanek wznowienia możliwa jest dopiero po zbadaniu dochowania terminu i wznowieniu postępowania w drodze postanowienia z art. 149 § 1 kpa. Dotyczy to również oceny statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę w świetle regulacji odrębnej z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji w ogóle nie zbadały, czy złożenie podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nastąpiło w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca Spółdzielnia dowiedziała się o decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Podnieść należy, że jej wniosek, opatrzony datą [...] r., nie zawiera w tym względzie żadnych danych. Z jego treści można jedynie wywnioskować, że Spółdzielnia posiadała wiedzę o fakcie udzielenia pozwolenia na budowę już w dniu [...] r., kiedy to wystąpiła o doręczenie jej spornej decyzji. W aktach postępowania brak jednak powyższego pisma. Tymczasem podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania winien wykazać, kiedy (w jakiej dacie), dowiedział się o decyzji. Przez dowiedzenie się o decyzji należy zaś rozumieć samo posiadanie wiedzy o fakcie jej wydania, a nie o jej treści – w tym wypadku o warunkach udzielonego pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 601/10, LEX nr 753307). Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że organy administracji aczkolwiek prawidłowo przywołały stan prawny, określający status strony (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), to jednak zasadnie zarzuciła skarżąca Spółdzielnia, że samo dochowanie odległości od granic działki i pomiędzy działkami na sąsiednich działkach ze względu na naturalne naświetlenie, nie może pozbawić przymiotu strony właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Co więcej, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji stwierdziły jedynie spełnienie warunków technicznych, powołując się na projekt budowlany oraz przedłożoną we wznowionym postępowaniu analizę techniczną, lecz z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, nie przytoczyły żadnej argumentacji w tym względzie, a mianowicie, nie ustaliły danych co do odległości projektowanej inwestycji od granic działek inwestora oraz odległości od budynków i innych miejsc na działkach sąsiednich. Brak istotnych ustaleń faktycznych musi zaś dyskwalifikować decyzje organów obydwu instancji, bowiem uniemożliwia sądową kontrolę. Nadto, już z samych danych, zawartych w opracowaniu inwestora, złożonym na wezwanie organu, wynika że projektowany budynek administracyjno-medyczny zlokalizowano w odległościach minimalnych od granicy działek, bo od strony północnej 4,12 – 3,22 m, a od strony wschodniej 4,07 – 4,09 m i 3,07 – 3,09 m. Podobnie, budynek garażu wielopoziomowego otwartego zaprojektowano od strony południowej w odległości 3,00 – 3,003 m od granicy działki, zaś od strony północnej – 10,06 m od okien w budynku mieszkalnym. Dane te pozwalają na ocenę zachowania odległości wskazanych w § 19 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdy idzie o odległość od okien w budynku mieszkalnym (zamieszkania zbiorowego), lecz brak ustaleń co do odległości od innych miejsc, wymienionych w ust. 1 tego przepisu, a mianowicie placu zabaw i boiska (brak ustaleń co do znajdowania się takich miejsc na działkach sąsiednich). Co więcej, z uwagi na liczbę stanowisk (42 mp), odległość garażu od granicy działki budowlanej winna wynosić 6 m (§ 19 ust. 2 pkt 2 rozp.). Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organy administracji stwierdziły dochowanie wymaganej odległości projektowanego garażu od granicy działki od strony południowej, która wynosi 3,00 – 3,003 m (zgodnie z analizą techniczną). W motywach decyzji brak też wypowiedzi w zakresie spełnienia wymogów §§ 271 – 273 warunków technicznych... W konsekwencji, istotne braki ustaleń faktycznych muszą prowadzić do wniosku o dowolności stanowiska organów administracji w zakresie dochowania przez inwestora przepisów techniczno-budowlanych. Co do zasady, z uwagi na charakter i wielkość inwestycji (VI-kondygnacyjny budynek administracyjno-medyczny i III-kondygnacyjny otwarty budynek garażowy), przyjąć należy, że skarżącej Spółdzielni jako współużytkownikowi wieczystemu działek sąsiednich, przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a to z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji w minimalnych odległościach od granicy działek sąsiednich. Wskazać bowiem przyjdzie, że z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Fakt, że działki Spółdzielni są już zabudowane budynkami wielorodzinnymi, nie może pozbawiać tego podmiotu statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem w takim przypadku nie byłoby możliwości sprawdzenia zgodności inwestycji z wymogami prawa budowlanego. Nie można też z góry wykluczyć możliwości rozbudowy obiektów Spółdzielni, nawet z odstąpieniem od warunków technicznych, na co pozwala art. 9 ustawy. Nie do odparcia jest też zarzut strony, że realizacja inwestycji może spowodować uciążliwości w postaci hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Z tych też względów sąd administracyjny podzielił zarzut skarżącej co do błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to nie oznacza jednak stwierdzenia przesłanek do uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę. O ile bowiem wadliwość procesowa, polegająca na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu, nie wpłynęła na prawidłowość samej decyzji o pozwoleniu na budowę, wystąpienie przesłanki wznowieniowej winno prowadzić do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). Dopiero w wyniku stwierdzenia, że obok przesłanki wznowieniowej, decyzja dotychczasowa narusza prawo materialne np. warunki techniczne, czego nie zbadano należycie we wznowionym postępowaniu, zachodzić będą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Przyznana stronie ochrona uzasadnionych interesów mieści się bowiem w gwarancjach, przyznanych przepisami prawa budowlanego. O ile inwestor spełni wymogi prawa, brak podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stąd też skarżąca Spółdzielnia nie może skutecznie domagać się spełnienia przez inwestycję wyższych standardów, niż wynikających z przepisów prawa. Interes mieszkańców nie może prowadzić do zmiany projektowanego układu komunikacyjnego, o ile nie ma to umocowania w przepisach techniczno-budowlanych. Jednakże udział Spółdzielni w postępowaniu o pozwoleniu na budowę na działkach sąsiednich ma na celu zbadanie spełnienia wszelkich wymogów prawa budowlanego. W tym względzie odwołać się należy do poglądu, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306, iż przy ocenie przymiotu strony nie ma znaczenia, czy doszło do naruszenia interesu prawnego. Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie wezwać skarżącą Spółdzielnię o podanie i wykazanie, kiedy dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. O ile nie został dochowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, wadliwie wszczęte postępowanie wznowieniowe należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W przypadku wykazania, że termin do żądania wznowienia postępowania został dochowany, zachodzić będą podstawy do przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie spełnienia przez inwestora wymogów prawa budowlanego i rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 151 kpa – poprzez stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), bądź uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. Wydane rozstrzygnięcie wymagać też będzie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności podania danych w zakresie odległości od granic działek, obiektów, okien i wskazania spełnienia wymogów techniczno-budowlanych poprzez przyrównanie tych ustaleń regulacjom prawnym. Wreszcie, wymagać będzie ustalenia status D. J., która w decyzji organu I instancji została określona jako przedstawiciel mieszkańców.