II SA/Gl 687/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił obciążającą M. H. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł w związku ze zbyciem przez nią nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], ark. m. [...], obr. [...], o powierzchni [...] ha (Kw. Nr [...]), której wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania. Jako podstawę prawną decyzji podał art.104 kpa i art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ( w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717, zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. doszło do zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla terenów w południowej części miasta po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] i po południowej stronie autostrady [...]. W następstwie tej zmiany tereny przeznaczone dotychczas pod uprawy rolne ( symbol planu [...]) zostały przeznaczone pod budownictwo komercyjne ( symbol planu [...]). W konsekwencji doszło do wzrostu wartości położonej tam nieruchomości. Przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu bo aktem notarialnym z dnia [...] r. M. H. dokonała sprzedaży położonej w tej strefie planu działki o powierzchni [...] ha. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obciąża ją zatem renta planistyczna, której stawka została ustalona w uchwale zmieniającej plan w wysokości 30% wzrostu wartości. Wzrost wartości objętej postępowaniem nieruchomości został ustalony w operacie szacunkowym z [...] r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. F. W. Wartość ta została wyliczona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 230 poz. 1924 ). Wyliczenia tego M. H. nie zakwestionowała. W odwołaniu od tej decyzji M. H. wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że z uwagi na swój wiek ([...] lat ) i stan majątkowy nie jest w stanie zapłacić ustalonej opłaty. Podała nadto, że sprzedając nieruchomość nie miała świadomości co do obowiązku zapłaty renty planistycznej. Nie wiedziała też o wzroście wartości działki którą sprzedała za cenę gruntu rolnego na powiększenie gospodarstwa rolnego nabywcy. Obecnie stara się anulować umowę sprzedaży, na co kupujący wyraził wstępnie zgodę. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4, art. 5, art. 13 § 1, art. 21 §1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to z tego względu że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w [...] r. a więc już w czasie obowiązywania pierwszej z tych ustaw (weszła w życie 11 lipca 2003 r.). Wobec tego treść jej art. 85 ust. 1 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Zdaniem SKO do "renty planistycznej" jako opłaty o charakterze publicznoprawnym stanowiącej dochód własny gminy ( art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z jej art. 2 § 1 pkt 1 przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 lit. c tej ustawy przez podatki rozumie się również opłaty oraz inne nieopodatkowane należności budżetowe. W konsekwencji zdaniem SKO zobowiązanie odwołującej się uległo przedawnieniu ponieważ zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W rozpatrywanej sprawie za zdarzenie powodujące powstanie obowiązku wydania decyzji ustalającej wysokość należnej opłaty należy uznać przy tym datę zbycia nieruchomości. Termin przedawnienia upłynął zatem [...] r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO Gmina G. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Zdaniem skarżącej w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gdyż za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę zbycia nieruchomości. Termin przedawnienia objętej postępowaniem opłaty wynika z art. 36 ust. 6 w zw. z ust. 7 tej ustawy i wynosi 5 lat. Opłata ta nie jest przy tym podatkiem gdyż nie ma cech obciążenia powszechnego. Jest to świadczenie zdaniem Gminy ekwiwalentne, posiadające inny charakter niż podatek. Zaliczenie jej do dochodów gminy tego charakteru nie zmienia. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wymierzając tę opłatę nie działa też jako organ podatkowy. W konsekwencji zdaniem skarżącej do opłaty tej nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, jak to błędnie przyjęło SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. W toku postępowania sądowego zmarła uczestniczka M. H. Ze znanych Sądowi jej ustawowych spadkobierców spadku po niej nie odrzucili jedynie małoletni M. W. i N. M. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że nie może ona być uwzględniona niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Sąd był bowiem zobowiązany wziąć z urzędu ( w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) pod rozwagę okoliczności, których uwzględnienie uniemożliwiało ocenę merytorycznych zarzutów skargi. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd uznał skargę wniesioną przez Gminę G. w sprawie w której w I instancji orzekał organ wykonawczy tej Gminy tj. Prezydent Miasta G., za dopuszczalną w świetle treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Należy odróżnić bowiem zdaniem Sądu uprawnienia organu wykonawczego gminy uprawnionego jednocześnie na mocy obowiązujących przepisów proceduralnych do orzekania w indywidualnych sprawach jako organ administracji publicznej od uprawnień tego organu jako reprezentującego na zewnątrz gminę stanowiącą osobę prawną, posiadającą własny interes prawny do wniesienia skargi. W tym względzie, mając świadomość istniejącej w orzecznictwie rozbieżności, Sąd przychyla się do argumentacji przyjętej m.in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, poz. 133 i w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 189/01, OSNP 2002, nr 8, poz. 177. Uznanie Gminy G. za podmiot uprawniony z punktu widzenia formalnego do wniesienia skargi skutkuje potrzebą rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym kwestii czy Gmina ta miała interes do jej wniesienia w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Dopiero bowiem wykazanie takiego interesu stwarza podstawy do oceny w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem (w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153 poz. 1569). Dokonując rozpoznania sprawy w tym względzie Sąd doszedł do przekonania, że taki interes po stronie skarżącej Gminy, jako osoby prawnej działającej we własnym imieniu ( w sprawie indywidualnej ), nie występuje. Należy bowiem odróżnić prawa i obowiązki tej Gminy w ramach jej działania w sferze imperium, kiedy to realizuje ona prawa i obowiązki w ramach przysługującego jej władztwa mającego swoje źródło w uprawnieniach wynikających z uprawnień państwa, którego interesy realizuje, od praw i obowiązków, które przysługują jej i które wykonuje w ramach dominium występując m.in. w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi. Do pierwszej sfery działania gminy należy zaliczyć jej działania jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych, w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej ( zadania własne ) oraz innych zadań wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa. Wykonywanie tych zadań łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Działając w tej sferze w ramach władztwa państwowego gminie nie przysługuje droga sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie indywidualnej, chyba, że uprawnienie takie wynikałoby z przepisów szczególnych ( tak w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Dla rozstrzygnięcia kwestii czy Gmina G. ma interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej decyzji SKO w K. konieczna jest zatem odpowiedź na pytanie czy pobranie objętej postępowaniem opłaty wiąże się z wykonywaniem przez gminę zadań publicznoprawnych czy też jest realizowaniem jej uprawnień w sferze jej dominium ( w sferze jej uprawnień majątkowych jako osoby prawnej ). Biorąc pod uwagę okoliczność, że wymierzenie i pobranie spornej opłaty następuje w trybie publicznoprawnym oraz że jej wysokość nie jest ustalana ( wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej ) na zasadzie ekwiwalentności świadczeń stron takiego postępowania, należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, że rozstrzygnięcia w tej kwestii są realizowane w ramach władztwa państwowego ( imperium ) a nie w ramach dominium gminy. Tak też należy rozumieć zdaniem Sądu zawarty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapis, że przedmiotowa jednorazowa opłata jest dochodem własnym gminy. Oznacza to ( wobec braku odmiennego uregulowania szczególnego ), że gminy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. do wnoszenia skarg w tego typu sprawach ( tak też przyjął tutejszy Sąd m.in. w dotyczącym tej samej skarżącej prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3256/03 ( kasacja oddalona wyrokiem NSA z dnia 8.12.2006 r. sygn. akt II OSK 68/06). Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. su.