II SA/Gl 688/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. B. i S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy tarasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 § 2 (winno być 105 § 1) k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie tarasu wybudowanego przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że postępowanie wszczął w związku z pisemnym wystąpieniem współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości S. i S.B. Poinformowali oni, że właściciel nieruchomości przy ul. [...] w latach [...] samowolnie dobudował taras do znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego. W oparciu o dowody zgromadzone w sprawie organ ustalił, że przedmiotowy taras jednak został zrealizowany wraz z budynkiem mieszkalnym w [...] roku. Ustalenia te PINB oparł na wyjaśnieniach właścicieli nieruchomości oraz projekcie budowlanym przebudowy budynku zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Sporny taras został naniesiony geodezyjnie na sporządzony na mapie zasadniczej rysunek ilustrujący stan obiektu stanowiący załącznik do tej decyzji. W części opisowej zatwierdzonego projektu znalazła się także informacja z której wynika, że "w trakcie budowy wykonano podpiwniczony taras ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi na ogród". W związku z tym organ uznał, że usytuowanie tarasu nie naruszało obowiązujących wówczas przepisów określonych w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Tym samym, zdaniem organu, brak było jednoznacznych dowodów do uznania, że F.Z. dobudował stanowiący przedmiot postępowania taras do swojego budynku w latach [...] i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należało je umorzyć. Od decyzji tej odwołanie wniósł S.B. kwestionując wszystkie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] PINB stwierdził, że przedmiotowy taras został wykonany na stropie pomieszczenia gospodarczego, o które w latach [...] ubiegłego wieku rozbudowano budynek bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującego się poszerzenie i przebudowa budynku polegająca na podmurowanie stropu i wybudowaniu tarasu miała jednak miejsce dopiero w latach [...]. Dowodzi tego, ze decyzja z dnia [...] udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego została zmieniona następnie decyzją z dnia [...]. Działania inwestora mające na celu zmianę uzyskanej wcześniej decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego zamiast ubiegania się o nowe pozwolenie na budowę zmierzały - w ocenie odwołującego się - do ukrycia faktu budowy tarasu i próbę zalegalizowania samowoli budowlanej. Zrealizowany taras wraz ze schodami ma powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m² oraz wysokość [...] m liczoną wraz z kratownicą i balustradą. Taras ten powoduje zacienienie okien umieszczonych na parterze jego budynku i ogranicza dostęp światła słonecznego. Taras ponadto został zlokalizowany w odległości 2, 22 m od granicy działki, a zatem z rażącym naruszeniem 12 § rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący się zarzucił ponadto nieobjęcie zaskarżonym rozstrzygnięciem nieprawidłowego wykonania dwóch otworów wentylacyjnych zainstalowanych w pomieszczeniu kuchennym i ubikacji sąsiedniego budynku. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB umarzające postępowanie w sprawie. Wskazał, że podpiwniczony taras zrealizowany przy budynku F.Z. tworzy wraz z tym budynkiem funkcjonalną całość. Ostateczna decyzja z [...] roku zatwierdzająca projekt budynku w tym kształcie, a następnie ukończenie budowy i przyjęcie bez zastrzeżeń zgłoszenia o zakończeniu przebudowy stanowiło, w ocenie organu odwoławczego równoczesne ewentualne zalegalizowanie przedmiotowego tarasu. [...]WINB mając na uwadze wieloletni konflikt sąsiedzki między inwestorem a odwołującym się, mający wyraz w wielu prowadzonych postępowaniach, nie dał wiary nie popartym żadnymi dokumentami twierdzeniom S.B., że w latach [...] doszło do przebudowy tarasu. Wskazał, że skarżący w szczególności nie podnosił tych kwestii we wcześniej toczącym się postępowaniu dotyczącym przebudowy dachu budynku. W odwołaniu mija się on także z prawdą twierdząc, że taras jest usytuowany naprzeciwko głównych okien w jego budynku, a w rzeczywistości został on zrealizowany od strony ogrodu po zachodniej stronie budynku F.Z. oraz poza granicą obrysu budynku S.B. położonego przy ul. [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że podnoszona w odwołaniu kwestia otworów wentylacyjnych nie była przedmiotem postępowania. Przedmiotu postępowania nie stanowiła także drewniana krata zainstalowana przy balustradzie tarasu, która podtrzymuje pnącą się zieleń, bowiem stanowi ona obiekt małej architektury ogrodowej nie poddany regulacjom Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...]WINB wnieśli S. i S.B. domagając się jej uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zarzucili oparcie zaskarżonego orzeczenia na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że stanowiący przedmiot postępowania taras wykonany został na podstawie decyzji z [...], podczas gdy pobieżna analiza dokumentów wskazuje, że stanowi on samowolę budowlaną. Błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia polegały także na przyjęciu, że taras został wybudowany wyłącznie przy ścianie zachodniej budynku przy ul. [...], gdy tymczasem bok tego tarasu o długości ok. [...] m usytuowany jest od strony północnej budynku graniczącej bezpośrednio z posesją skarżących. Ponadto skarżący zarzucili rażące naruszenie zaskarżoną decyzją § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie wymaganej odległości od granicy działki. Wreszcie podnieśli powołanie się w decyzji na nieprawdziwe stwierdzenia dotyczące braku wcześniejszego sygnalizowania organom samowolnej budowy tarasu. Tym czasem do budowy przedmiotowego tarasu odniósł się WSA w Gliwicach wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 roku, II SA/Ka 793/03. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w świetle zebranych dowodów nie ulega wątpliwości, że sporny taras powstał wraz z budynkiem mieszkalnym w [...] roku. Tym samym bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że powstał on w oparciu decyzję udzieloną w [...] roku. [...]WINB podał także, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, taras nie został usytuowany na ścianie północnej lecz od strony elewacji zachodniej (ogrodowej). Wydana decyzja nie narusza także § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ taras został zrealizowany w czasie obowiązywania zarządzenia z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, a usytuowanie inwestycji nie naruszało przepisów tego zarządzenia. Co się tyczy wskazanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2005 roku, II SA/Ka 793/03, to dotyczył on do decyzji Wojewody, a nie organów nadzoru budowlanego, a w jego uzasadnieniu Sąd wyjaśnił jedynie, że budowa tarasu nie była objęta pozwoleniem na budowę wydanym w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z powodów w niej podniesionych. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej – p.p.s.a. ) Sąd miał obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z prawem – jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) - Sąd uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Stanowiący przedmiot postępowania taras w świetle ustaleń wynikających z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] został zrealizowany na stropach pomieszczeń gospodarczych. Ma on wymiary [...] m x [...] m oraz wysokość ok. [...] m i został usytuowany w odległości 2,40 m od granicy z działką skarżących. Od strony tej działki do balustrady tarasu na całej jego szerokości przymocowana została drewniana pergola o wysokości ok. [...] m obrośnięta bluszczem. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy zgodzić się z twierdzeniami organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy taras nie został wybudowany w latach [...], lecz najprawdopodobniej powstał w trakcie budowy budynku mieszkalnego ukończonej w [...] roku. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zamieszczonej w aktach sprawy dokumentacji projektowej przebudowy budynku przy ul. [...], w S. stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], którą udzielono pozwolenia na modernizację i remont budynku przy ul, [...]. Załącznikiem graficznym do tej decyzji jest także kopia mapy zasadniczej, na której naniesiony został przedmiotowy taras. W aktach sprawy brak natomiast niebudzacych wątpliwości ustaleń czy pochodzący z [...] r. projekt budowlany oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] udzielono pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przewidywały realizację tarasu od strony elewacji zachodniej budynku. Z pisma PINB z dnia [...] ( k -17), na treść którego S.B. powołał się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wynika, że taras ten został wykonany samowolnie w latach [...] ubiegłego wieku na stropie budynku gospodarczego. W związku ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów trzeba podkreślić, że inwentaryzacja budowlana i geodezyjna zrealizowanego obiektu lub jego części nie powoduje, co jest oczywiste jego legalizacji. W ocenie składu orzekającego także pozwolenie na przebudowę, czy remont nie sanuje samowoli budowlanej, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zauważyć także należy, że do rozstrzygania kwestii zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych powołane zostały organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazać wreszcie trzeba, że orzekające w sprawie organy nawet nie wypowiedziały się w kwestii czy pozwolenie na modernizację i remont budynku przy ul. [...] w S. udzielone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...], a następnie zmienione decyzją tego organu z dnia [...] obejmowało również roboty dotyczące przedmiotowego tarasu. Gdyby okazało się, że taras ten, jak wszystko na to wskazuje, został zrealizowany w latach [...] bez pozwolenia na budowę to do tej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a w szczególności art. 37 ust. 1, bądź art. 40 tej ustawy, do których odsyła przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). PINB, a za nim organ odwoławczy błędnie również przyjęły, że do zrealizowanego w [...] roku tarasu nie znajdą zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 890 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem), albowiem w dacie zrealizowanych robót obowiązywało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (opublikowane w Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.). Stanowisko takie miałoby uzasadnienie prawne jedynie w przypadku zrealizowania tarasu w oparciu o zatwierdzony w dacie obowiązywania wskazanego zarządzenia projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę. Wskazać należy, że z zasady legalizmu wskazanej w art. 6 k.p.a. wynika nakaz stosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, a zgodnie z § 330 rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, tylko w sytuacjach, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien w pierwszym rzędzie powinien jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię, czy taras stanowiący przedmiot postępowania został wybudowany samowolnie, czy też w oparciu o pozwolenie na budowę. W przypadku, gdyby okazało się, że ta część budynku mieszkalnego została zrealizowana samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w sprawie winna zostać wdrożona przewidziana w tej ustawie procedura legalizacyjna wynikająca z odesłania zawartego w art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Rozważając w toku tej procedury kwestie wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku PINB winien odwołać się do aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia regulujących warunki sytuowania tarasów w stosunku do sąsiednich działek budowlanych.