II SA/Gl 690/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. S., I. H., W. K., A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonana; 2) zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania po [...] ([...]) złotych. W dniu [...] r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice: [...],[...],[...], [...] i [...]. O wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. Prezydent Miasta Z. ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie oraz ukazało się ogłoszenie prasowe w "[...]w Z." nr [...] z dnia [...] r. W zakreślonym w tym ogłoszeniu terminie do składania zarzutów i protestów skarżący nie wnieśli żadnego z tych środków. Ponowne publiczne wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska nastąpiło w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r., o czym informowało ogłoszenie w prasie ([...] nr [...] z [...]-[...] r.) oraz obwieszczenie Prezydenta Miasta Z.. Pismem z dnia [...] 2005 r. właściciele działek obszaru K. wnieśli zbiorowy zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionując ustalenia proponowanego projektu planu wnieśli o przeznaczenie ich terenów na cele rekreacyjne z możliwością wznoszenia lub pozostawienia istniejących obiektów rekreacyjnych na ich działkach. Zwrócili uwagę, że istniejące zabudowania powstały w latach 1989-2003 wzdłuż drogi publicznej. Po drugiej stronie tej drogi znajdują się podobne budynki gospodarczo-mieszkalne. Wszystkie zabudowania stanowią zwartą jednostkę architektoniczną, która bez szkody dla ochrony przyrody i krajobrazu może być usankcjonowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazali dodatkowo, że zwrócili się do Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych o wyrażenie opinii w tym zakresie i do tej opinii się dostosują. O terminie sesji Rady Miejskiej w Z., której przedmiotem będzie rozpatrzenie protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu informowało zainteresowanych ogłoszenie zamieszczone w [...] z dnia [...] do [...] 2005 r. oraz komunikat Prezydenta Miasta Z.. Zainteresowani zostali poinformowani nadto indywidualnie pismem z dnia [...] 2005 r. Sesja ta odbyła się w dniu [...] r. Podczas tej sesji Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia zbiorczego zarzutu wniesionego przez właścicieli działek obszaru K.. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wskazała, że zarzut odrzucono z tego powodu, iż działki wnioskujących położone są w zwartym kompleksie leśnym (obecne zagospodarowanie to teren lasu), w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...] i obszaru chronionego krajobrazu. Podkreśliła, że atrakcyjna lokalizacja, naturalne ukształtowanie terenu wskazują do zakwalifikowania tego rejonu jako szczególnie wartościowego punktu widokowego. Dodała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzając samowolę budowlaną, odrębnymi decyzjami nakazał usunięcie obiektów budowlanych powstałych na działkach wnoszących zarzut. Pismem z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta Z. powiadomił zainteresowanych, że ich zarzut zgłoszony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przez niego przeanalizowany i odrzucony. W motywach swego stanowiska wskazał, powody podniesione w uchwale Rady Miejskiej, powtarzając, że działka położona jest w zwartym kompleksie leśnym, w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...]. W piśmie tym wyjaśnił dodatkowo, że zainteresowani zostali powiadomieni o terminie sesji Rady Miejskiej rozpatrującej zgłoszone zarzuty oraz potwierdzając odrzucenie ich zarzutu przesłał w załączeniu pełną treść wymienionej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Z.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. K., A. M., A. K., J. P., F. S., A. P. i I. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie uchylenie tej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale Rady Miejskiej w Z. zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wobec położenia ich działek przy drodze publicznej, wyposażenia ich w media (woda, energia) oraz z uwagi na sąsiedztwo stałych budynków mieszkalnych, zwracali się o przekwalifikowanie tego terenu na cele rekreacyjne z możliwością wznoszenia nowych i pozostawienia do adaptacji istniejących obiektów rekreacyjnych. Wnioski ich nie zostały uwzględnione, dlatego wnieśli zarzut do wyłożonego planu. Wskazali, że ich zarzut, zgodnie z unormowaniem art. 18 ust.2 pkt 8 powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności przez Prezydenta Miasta Z.. Wprawdzie pismem z dnia [...] 2005 r. Prezydent powiadomił ich, że ich zarzut został przeanalizowany i odrzucony, ale treść pisma i jego data wskazują, że Prezydent powtórzył stanowisko Rady, powtarzając praktycznie uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Zatem nie wypełnił zapisu powołanego powyżej art. 18 ust. 2 pkt 8. Uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Z. odrzucającej ich zarzut zarzucili lakoniczność, a przez to naruszenie art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy. Podkreślili, że właściwie brak jest logicznego uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Wskazali, że ustalenia planu dla terenów już zabudowanych obiektami rekreacyjnymi nie dopuściły zmiany ich przeznaczenia w tym planie na tereny rekreacyjne, podczas gdy w stosunku do innych terenów, bezpośrednio sąsiadujących, taką możliwość przewidziały. Podkreślili, że wszystkie ich działki położone są przy drodze publicznej, sąsiadują z zabudową mieszkaniową, a przedłożony projekt przewiduje utworzenie dwóch terenów zabudowy rekreacyjnej z obu stron ich działek. Przytaczając szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swoich twierdzeń, wskazali, że postępowanie w niniejszej sprawie narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Natomiast wskazane w bardzo ogólnym i lakonicznym uzasadnieniu argumenty świadczą o braku obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powołując się na konkretne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiła cały tryb postępowania. W zakresie treści przyjętej uchwały, powtórzyła argumenty, jakie znalazły się u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. skarżący W. K., F. S. oraz pełnomocnik A. M. popierając skargę, wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały, dodając, że nie są im znane powody wyłączenia ich działek z zabudowy rekreacyjnej w sytuacji kiedy pod taką zabudowę przeznaczono działki sąsiednie mające taki sam charakter i podobne walory krajobrazowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 389 z późn. zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 33 tej pierwszej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, który w sposób wiążący określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Skoro gmina została wyposażona w uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zagospodarowania terenu, winna szczególnie starannie przestrzegać procedury określonej w wymienionej powyżej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola poczynań gminy w tym zakresie nie ogranicza się jedynie do możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania do sądu administracyjnego. Ustawodawca już na wstępnym etapie procedury planistycznej przewidział możliwość oprotestowania ustaleń przyjętych w projekcie planu. Po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, każdy kto kwestionuje te ustalenia może wnieść protest (art. 23 ust. 1), natomiast osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść zarzut (art. 24 ust. 1). Organem kompetentnym do ich przyjęcia i rozpatrzenia jest Prezydent (względnie Wójt, Burmistrz – art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8), który w przypadku ich nieuwzględnienia przedstawia je radzie gminy w celu rozpatrzenia, zawiadamiając imiennie o terminie sesji rady autorów nieuwzględnionych protestów i zarzutów. Rada gminy rozstrzygając w drodze uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów i protestów, wyjaśnia swoje stanowisko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym (art. 24 ust. 3). Oznacza to, że rada gminy rozpatrując zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale musi wskazać na przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione argumenty podnoszone w zarzucie. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej danego podmiotu zgłaszającego zarzut. Dlatego też w uchwale tej należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny czy interes ten został naruszony. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt III RN 26/02 – nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana nie tylko ocenić zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Należy bowiem odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu od postanowień sprzecznych z prawem. Rada gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono. W pierwszej kolejności należy wyraźnie stwierdzić, że z przedłożonych akt postępowania nie wynika, by został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznania zarzutu. Trudno bowiem uznać, by pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] 2005 r. spełniało wymogi zakreślone w art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy. Wprawdzie wynika z tego pisma, że zarzut wniesiony przez skarżących został przez Prezydenta Miasta Z. przeanalizowany i odrzucony z powodów wskazanych, m.in. położenia działki w zwartym kompleksie leśnym, w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...], ale wobec braku powołania w tym piśmie konkretnego dokumentu potwierdzającego zaprezentowane stanowisko, należałoby uznać, że dopiero tym pismem Prezydent odrzuca złożony zarzut. Biorąc pod uwagę datę wydania uchwały przez Radę Miejską – [...] r. – trudno nie zauważyć, że odrzucenie zarzutu skarżących, zamiast przed przekazaniem sprawy Radzie Miejskiej – nastąpiło dopiero po rozpatrzeniu przez tę Radę złożonego zarzutu i wydaniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie zaś z powołanym powyżej art. 18 ust. 2 pkt 8 Prezydent rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Natomiast oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że stosownie do przedstawionych powyżej uwag, nie może się ona ostać. Uchwała ta bowiem nie posiada tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została bowiem bez dokonania właściwej analizy sytuacji faktycznej skarżących. Zgodnie bowiem z powołanym powyżej art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy organ podejmujący uchwałę odrzucającą zarzut, zobowiązany jest do analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, co oznacza, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dlaczego nie mógł być on uwzględniony. Jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, działki skarżących F. S., W. K., A. M. i I. H. (skarga pozostałych skarżących została odrzucona postanowieniem z dnia [...] r. wobec stwierdzonych braków formalnych – brak wpisu) położone są w Z., w obrębie K., pomiędzy dwiema ulicami [...] i [...]. Zarówno w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania, jak i w projekcie obecnie wyłożonego mieszczą się one w jednostce oznaczonej LS – teren lasu. Nie sposób jednak nie zauważyć, że po drugiej stronie ulicy znajduje się jednostka oznacza MN – teren zabudowy mieszkaniowej, zaś powyżej tych działek przewidziano jednostkę oznaczoną jako AL. – 4,41 – zabudowa rekreacyjna, podobnie jak w niewielkiej odległości – z drugiej strony – jednostka ML 4,40 – zabudowa rekreacyjna. Zatem nie można przyjąć twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, położenia działki w zwartym kompleksie leśnym, za całkowicie zgodnego z przedłożonym wyrysem z planu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie podaje powodów, dla których przyjęto akurat takie, kwestionowane w złożonym zarzucie, ustalenia projektu planu. Nie podaje także przyczyn, dlaczego nie mogą być uwzględnione wnioski skarżących, zwłaszcza w zetknięciu z zaproponowanymi w projekcie planu terenami oznaczonymi jako – ML 4,41 czy ML 4,40 – zabudowa rekreacyjna. Nie można uznać bowiem za dopuszczalne ingerowanie w konstytucyjne prawo własności, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tej własności, bez podania przyczyn i motywów, dla których uznano, że nie można było uwzględnić złożonego zarzutu. Wobec tak diametralnie różnego potraktowania sąsiadujących ze sobą terenów, uchwała odrzucająca wniosek skarżących o przekwalifikowanie ich gruntów na tereny zabudowy rekreacyjnej powinna być szczegółowo uzasadniona. Tymczasem zaskarżona uchwała w uzasadnieniu nie wyjaśnia w sposób jasny, logiczny i wyczerpujący, dlaczego działki skarżących nie mogły uzyskać statusu działek rekreacyjnych, pomimo, iż w bliskim sąsiedztwie taka zabudowa była przewidziana. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako wadliwy akt prawny musi być wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.