II SA/Gl 693/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił lokalizację drogi publicznej "[...]" w miejscowości K.. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem [...] r. nieruchomość położona w gminie M., obręb K., oznaczona jako działka nr 1 o powierzchni 0,0087 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy M.. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy z dnia [...]r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za powyższą nieruchomość w wysokości łącznej 3 118,50 zł i na rzecz A. K.. W związku z oświadczeniem A. K. o zrzeczeniu się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wójt Gminy M. wystąpił do Starosty [...] o wygaszenie decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wygaszenia decyzji z dnia [...] r. Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołania złożyli Wójt Gminy M. reprezentujący Gminę M., zastępowany przez adwokata W. G., oraz A. K.. Wójt Gminy M. zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż uprawnienie do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej nie przysługuje osobom fizycznym, - art. 12 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie i niewygaszenie decyzji ustalającej odszkodowanie, w sytuacji, gdy uczestnik postępowania A. K. w oświadczeniu z dnia [...] r. zrzekł się przysługujących mu względem Gminy M. roszczeń odszkodowawczych, - art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez organ administracji publicznej uzgodnień z uczestnikiem postępowania A. K., w przedmiocie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z kolei A. K. w odwołaniu stwierdził: "nie zgadzam się z nią, nie chcę przyznanego mi odszkodowania, droga została wykonana przez gminę na prośbę mieszkańców, z których każdy odstąpił część ze swoich gruntów (...). Jesteśmy zadowoleni z tego stanu rzeczy dlatego nie chcę należnego mi odszkodowania, jest to moja własność i mogę z nią uczynić co uważam za stosowne". Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji i niewypłacanie żadnego odszkodowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia omówił zmiany przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 1590), dodano do art. 12 kolejne jednostki redakcyjne odnoszące się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, w tym ust. 7 w którym mowa o tym, iż "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 w formie pisemnej pod rygorem nieważności". Przepisy specustawy drogowej nie przewidują natomiast możliwości zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe przez osobę fizyczną. Przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2315/14. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła Gmina M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż stronie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość nie przysługuje uprawnienie do zrzeczenia się odszkodowania, - art. 12 ust. 8 pkt. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie zawierają regulacji umożliwiającej przejęcie prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a w konsekwencji wygaszenia decyzji podczas gdy kłóci się to z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z treścią wskazanych przepisów. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 1496 ze zm. – dalej także jako "specustawa drogowa"), "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Jednocześnie w świetle ust. 7 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ustalającej należne odszkodowanie) "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a" Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno art. 23 oraz art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mówi o stosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej jako "u.g.n."). Przepisy te nie zawężają tego stosowania do jakiś konkretnych przepisów, czy konkretnego działu, tylko odsyłają do wszystkich przepisów u.g.n. Odpowiednie stosowanie, to takie stosowanie, które oznacza możliwość stosowania danego przepisu wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle. Zakres odesłania uwzględniać winien cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. A zatem w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie znajdą przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczeń (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1225/13 – orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie nie budzi wątpliwości to, że w zakresie możliwości zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze "specustawy drogowej" nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie mogą znaleźć tu tylko przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Trafnie to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. I OSK 2315/14) stwierdzając, że "przed wejściem w życie nowelizacji specustawy drogowej z dnia 5 sierpnia 2015 r. nie było dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zarówno przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak też inne podmioty, w tym osoby fizyczne". Należy zatem przyjąć, że możliwość zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w analizowanym trybie pojawiła się dopiero po wejściu w życie noweli z dnia 5 sierpnia 2015 r. Ale dotyczy to jedynie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż decyzje organów administracji były prawidłowe. A. K., jako osoba fizyczna, nie mógł zrzec się odszkodowania w świetle obowiązującego prawa. Zasadna była zatem odmowa wygaszenia decyzji z dnia [...] r. Nie stała się ona bowiem bezprzedmiotowa ani nie zaistniały w sprawie inne przesłanki przewidziane w art. 162 k.p.a. Nie można również uznać, iż w sprawie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 12 ust. 8 pkt 3 "specustawy drogowej". Zgodnie z tym przepisem "w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 [...] po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się". Wygaszenie takie mogło by bowiem nastąpić tylko w przypadku skutecznego zrzeczenia się odszkodowania, a to może uczynić jedynie Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.