II SA/Gl 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] mocą której ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa galerii handlowo – usługowej w T. W skardze obok zarzutów kwestionujących zaskarżoną decyzję skarżący wnieśli o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący Z. D. wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę co oznacza, iż gwarantuje ona uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami prawa budowlanego. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Skarżący wskazując na publikacje prasowe podnosił, że z uwagi na możliwość niezwykle szybkiego rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę istnieje, realne zagrożenie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. W następstwie czego mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki związane z rozpoczęciem inwestycji w wymiarze zakreślonym skarżoną decyzją. Wreszcie skarżący wskazywał, że zagrożenie jego interesów wynika z możliwości ograniczenia eksploatowania należących do niego nieruchomości, gdyż działka będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, odcina dostęp dla innej działki wydzielonej z przeznaczeniem na dojazd do nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego, nie posiadającej innej drogi dojazdu. Zgodnie natomiast z założeniami gospodarczymi prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, dojazd ten powinien zapewnić ruch pojazdów ciężarowych z naczepami, co przy założeniach urbanistycznych podjętych w skarżonych decyzjach nie zostało uwzględnione. Skarżący "A" sp. z o.o. w K., uzasadniając skargę i zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosił zarzuty uzasadniające stwierdzenie, że zarówno decyzja organu I jaki i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymagań art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania odrębnymi pismami: "B" Sp. z o.o. w K. pismem z dnia [...]r., "C" Sp. z o.o. w K. pismem z dnia [...]r. i Biuro Inwestycyjne "D" z o.o. w K. także pismem z dnia [...]r. wnieśli o oddalenie złożonych wniosków o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, wskazując na ich bezpodstawność w świetle art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja nie upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, a tym samym nie stwarza niebezpieczeństwa ani powstania trudnych do odwrócenia skutków, ani wyrządzenia jakiejkolwiek szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja stwierdza bowiem, istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Ma ona charakter deklaratoryjny, to znaczy, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Z tego powodu decyzja ta nie nadaje się do wykonania i jako taka nie może stanowić dla strony skarżącej źródła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Zatem w okolicznościach tej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dodatkowo należy podkreślić, że skarżący "A" Sp. z o.o. w K. nie uprawdopodobnił w żaden sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki, jak również tego, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Także działając z urzędu brak jest, zdaniem Sądu podstaw do przesądzenia tej przesłanki wstrzymania wykonania ww. decyzji. Podstawy do wstrzymania jej wykonania nie mogły stanowić sformułowane zarzuty w zakresie wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi, albowiem takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu sprowadzającą się do przedsądu. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić co do zasady (pomijając np.: ewentualne oczywiste przypadki wydania decyzji w warunkach nieważności) podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. W związku z powyższym, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.