II SA/Gl 698/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. P., J. P. i M. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2022 r. nr IFXIV 7840.8.56.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 22 lipca 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego rzecz skarżących solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta J., po rozpatrzeniu wniosku D. i J.O. (inwestorów) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]) w obr. [...] położonej w J., przy ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i M.P. (dalej jako odwołujący, skarżący), właściciele sąsiedniej działki o nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...]. Odwołujący zarzucili, że budynek gospodarczo-garażowy, którego dotyczyć ma przebudowa i nadbudowa, stanowi samowolę budowlaną. Ponadto domagali się zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Odwołujący zawiadomili także o wniesieniu przez nich pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (PINB) w celu zbadania, czy nie doszło do zarzucanej samowoli budowlanej w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. W dodatkowym piśmie odwołujący, działając przez pełnomocnika, wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia o legalności przedmiotowego budynku. W kolejnym zaś piśmie skierowanym do organu odwoławczego podnieśli, że planowana inwestycja będzie niezgodna z § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] "S." Sp. z o.o. w J. w granicach administracyjnych miasta J. (t.j. Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr [...] poz. [...]). Kąt nachylenia połaci dachowej wynosić bowiem 15 stopni, podczas gdy z ustaleń planu miejscowego wynika, że powinno to być kąt nachylenia pomiędzy 30 a 45 stopni. Ponadto odwołujący podnieśli, że dojdzie do zacienienia strony frontowej ich budynku mieszkalnego, w której znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wnieśli również o zbadanie planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, gdyż istniejący już budynek został wykonany z materiałów łatwopalnych. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżących skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr IFXIV 7840.8.56.2020 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżył treść zarzutów podniesionych przez odwołujących. Odnosząc się do zarzutów odwołujących Wojewoda wskazał, że dnia 14 stycznia 2021 r. PINB wszczął postępowanie w przedmiocie zbadania legalności przedmiotowego budynku, które jednak nie zostało dotychczas zakończone. Obecnie zaś w obrocie prawnym brak jest decyzji PINB, która stwierdzałaby samowolę budowlaną, co zdaniem Wojewody obliguje go jako organ administracji architektoniczno-budowlanej do przyjęcia, że obiekt ów został wzniesiony i rozbudowywany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wbrew stanowisku pełnomocnika odwołujących brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według Wojewody za zagadnienie wstępne nie można uznać sformułowanego przez strony zarzutu samowoli budowlanej. Z zagadnieniem wstępnym mamy bowiem do czynienia wyłącznie wówczas, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, a nie decyzji pozytywnej, czy negatywnej. Natomiast decyzja administracyjna, stwierdzająca nielegalność budowy, może być podstawą odmowy udzielenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Jej wydanie nie jest więc niezbędne dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, lecz dla wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Ponadto organ dysponuje nadzwyczajnymi środkami umożliwiającymi wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, jak również uchylenie, zmianę albo stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy przybliżył ponadto wyniki analizy sprawy pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 PrBud. W tym zakresie stwierdził, że działka inwestorów, której dotycz udzielone przez organ I instancji pozwolenie na budowę, znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU lI (tereny mieszkaniowo-usługowe ekstensywnej zabudowy). Warunki zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na tym obszarze określa § 12 planu miejscowego. W kontekście wynikającego z planu miejscowego wymogu dotyczącego kąta nachylenia połaci dachowej Wojewoda wskazał, że w celu wyjaśnienia pojawiających się w tym zakresie wątpliwości wezwał inwestorów do wykazania, że kąt nachylenia połaci dachu jest dostosowany do architektury regionalnej i lokalnych tradycji. W odpowiedzi na to wezwanie inwestorzy przedstawili zdjęcia dziewięciu budynków gospodarczych i garażowych, położonych w pobliżu ich nieruchomości, gdzie kąt nachylenia połaci dachowych jest zbliżony do kąta 15 stopni. W związku z tym organ uznał, że bryła przedmiotowego budynku gospodarczego jest dostosowana do architektury regionalnej i lokalnych tradycji. Ponadto w pozostałym zakresie projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym. Wojewoda wskazał także, że po przebudowie i nadbudowie powierzchnia budynku zwiększy się jedynie z 62,69 m2 do 63,92 m2. Nie mają więc znaczenia zagadnienia dotyczące zachowania minimalnych odległości od granicy nieruchomości, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. 2019 poz. 1065 z późn. zm., dalej w skrócie RozpWT). Ponadto pomimo zwiększenia wysokości przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego z 4,62 m do 6 m, nie będzie miało miejsca zacienianie i przesłanianie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zakresie przekraczającym normy zawarte w RozpWT. W kontekście zarzutu, że przedmiotowy budynek został wykonany z materiałów łatwopalnych oraz brakuje ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej (naruszenie § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przebudowa i nadbudowa tego budynku, a nie jego stan już istniejący. Stan istniejący w chwili orzekania nie jest brany pod uwagę przez organy administracji-architektoniczno-budowlanej, przy ustalaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami prawnymi. Jednocześnie organ zauważył, że planowane prace będą obejmować m. in. demontaż istniejącego pokrycia i konstrukcji dachu, wyburzenie i wykonanie nowej ściany z fundamentem od strony północno-zachodniej (a więc od strony nieruchomości skarżących), nadmurowanie ścian szczytowych, wykonanie więźby dachowej i pokrycia dachu, zamontowanie wyłazu dachowego, ocieplenie budynku styropianem oraz jego otynkowanie. Oznacza to, że ryzyko zagrożenia pożarowego nie wystąpi. Wojewoda stwierdził ponadto, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna także z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanym, a do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do projektu budowlanego zostały dołączone wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu skarżących przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że pomimo wystąpienia przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, mającej związek z postępowaniem prowadzonym przed PINB w J. w przedmiocie legalności budowy istniejącego obecnie budynku, Wojewoda, nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowlanego nie zawiesił postępowania i zakończył postępowanie wydaniem ostatecznej decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8. art. 9 i art 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzez wydanie decyzji nie zawierającej w swoim uzasadnieniu argumentów jednoznacznie przekonujących skarżących dlaczego decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a PrBud poprzez wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego; - art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej i naruszenie prawa własności; - § 272 ust. 3 RozpWT poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rodzaj materiałów, z których wykonanych jest istniejący budynek gospodarczo-garażowy nie ma znaczenia, podczas gdy istniejący stan budynku ma istotne znaczenie dla oceny ryzyka zagrożenia pożarowego względem nieruchomości sąsiedniej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że pozwolenie na przebudowę i nadbudowę może dotyczyć tylko obiektu, który został wzniesiony zgodnie z prawem. Na poparcie zaś tego stanowiska przywołano wyroki sądów administracyjnych w sprawie II SA/Sz 917/17 oraz VIII SA/Wa 80/16. Wskazano ponadto, że w przypadku skonsumowania przez stronę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w razie gdyby potem doszło jednak do stwierdzenia samowoli budowlanej oraz wydania nakazu rozbiórki budynku przebudowywanego/nadbudowywanego mogłoby dojść do faktycznej legalizacji z pominięciem procedury legalizacyjnej. Wskazane zaś przez organ nadzwyczajne środki np. stwierdzenie nieważności decyzji mogą być wyłączone ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków (art. 156 § 2 k.p.a.). Ponadto plan miejscowy wskazuje na konkretne, a nie tylko preferowane parametry dotyczące kąta nachylenia dachu, a przyjęty w projekcie kąt nachylenia ich nie spełnia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto pismem z dnia 17 października 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 125 p.p.s.a. tj. prowadzonego przez PINB postępowania, które dotyczy rozbudowy i przebudowy przedmiotowych budynków, a od wyniku, której zależy rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przed tutejszym Sądem. Na rozprawie w dniu 3 listopad 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Z kolei inwestor potwierdził, że toczy się postępowanie przed PINB w sprawie legalności budowy i czasu zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Zaakcentował jednocześnie, że dach garażu skarżących ma kąt nachylenia podobny do budynku inwestorów. Na rozprawie Sąd postanowił o oddaleniu wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty można było uznać za zasadne. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Śląskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podstawy materialnoprawne tej decyzji zawarte są w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U.2021, poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas PrBud). Należy w związku z tym przypomnieć, iż obowiązek uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zwanej w skrócie: "pozwoleniem na budowę") wynika z treści art. 28 ust. 1 PrBud. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Objęta wnioskiem inwestycja niewątpliwie nie została zwolniona z obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, np. poprzez wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Tym samym wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje zatem oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta wynika z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 PrBud. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania: - projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia itp.; - dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku; - inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadany. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 PrBud przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W kontekście obowiązków organu wynikających z przedstawionych powyżej przepisów na uwzględnienie zasługuje zarzut braku wyjaśnienia przez organy obu instancji kwestii legalności wykonania dotychczas istniejącego budynku oraz pominięcia istniejącego w tym zakresie zagadnienia wstępnego, powodującego konieczność zawieszenia postępowania. W przypadku przebudowy czy nadbudowy budynku projekt budowalny musi nawiązywać do rozwiązań istniejącego obiektu. Istniejący obiekt budowlany musi być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, np. wykonanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę lub obiektem budowlanym zalegalizowanym. W przeciwnym razie mogłaby zaistnieć sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego mógłby wydać orzeczenie co do rozebrania nielegalnie wybudowanej przed nadbudową części obiektu. Niedopuszczalną jest sytuacja, gdzie część obiektu byłaby wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a część legalnie. Wprawdzie z literalnego brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 PrBud nie wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę obiektu budowalnego, jest uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu budowlanego, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 80/16). W aspekcie proceduralnym sprawy zagadnienie legalności istniejącego budynku, który ma być przebudowywany i nadbudowywany jest, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zagadnieniem wstępnym w sprawie o pozwolenie na budowę, zwłaszcza w sytuacji, w której, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, przed organem nadzoru budowlanego zainicjowane zostało postępowanie w przedmiocie legalności istniejącego budynku. W konsekwencji dopóki nie zostanie przeprowadzone i zakończone postępowanie celem ustalenia, czy istniejący obiekt, którego dotyczy wniosek inwestorów jest obiektem legalnym, przedwczesnym będzie rozpatrzenie przez organ architektoniczno-budowlany wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę (por. też wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. II OSK 2568/10). Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując przedwczesnym wydaniem wnioskowanego przez inwestorów pozwolenia na budowę. Za niezasadne natomiast Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, podzielając przedstawioną w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, co jednak -zważywszy na wskazane powyżej naruszenia - pozostało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 it. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania, na które składają się: uiszczony wpis od skargi wynoszący 500 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).