II OSK 2568/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 688/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną vs Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 688/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Polska Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku ([...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego wydane w dniu [...] listopada 2009 roku, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] lipca 2007 roku ([...]) zawieszającego postępowanie administracyjne dotyczące wniosku firmy "[...] Polska " sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego "[...]" o galerię handlową wraz z przebudową parkingów przy ul. [...] w Tarnowskich Górach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej/postanowienia jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji/postanowienia zawartej w art. 16 k.p.a. Zaistnienie przesłanki nieważnościowej musi być przy tym oczywiste. Następnie organ administracji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazał, że jako przyczynę zawieszenia postępowania w oparciu o ww. przepis organ stopnia podstawowego wskazał konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego związanego z wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 2006 roku oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2005 roku uchylającego decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Tarnowskich Gór z dnia [...] marca 2003 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę centrum usługowo- handlowego przy ulicy [...] w Tarnowskich Górach. W ocenie Starosty Tarnogórskiego należało zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu do czasu uregulowania statusu prawnego tego obiektu, tj. przeprowadzenia przez inwestora postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sposób zakończenia postępowania naprawczego dotyczącego budowy spornego obiektu ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na jego rozbudowę. Jeżeli bowiem postępowanie naprawcze zakończy się decyzją o nakazie rozbiórki, to organ administracji architektoniczno – budowlanej będzie zobligowany do odmowy wydania pozwolenia na rozbudowę. Zakończenie postępowania naprawczego stanowi zatem zagadnienie wstępne dla wydania pozwolenia na rozbudowę. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniósł inwestor – [...] sp. z o.o. w Krakowie podnosząc zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] lipca 2007 roku zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego [...] nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności polegającą na rażącym naruszeniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., b) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy polegające na zupełnym braku jakichkolwiek działań po stronie organu zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności zbadania czy właściwe organy prowadzą postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z usunięciem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Centrum Handlowo –Usługowego przy ul. [...] w Tarnowskich Górach. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 688/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak DOA/ORZ/711.1979/09/10. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje w istocie na cztery elementy składające się na istotę zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozstrzygnięcie to musi być uprzednie tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, iż zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku takiego postępowania. Drugi z elementów składających się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. traktuje o tzw. właściwości rzeczowej organu lub sądu, czyli właściwości umożliwiającej podjęcie rozstrzygnięcia mającego wpływ na inne rozstrzygnięcie. Z kolei uprzedniość rozstrzygnięcia w rozumieniu ww. przepisu dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (postanowienia). Uprzednie to – mówiąc inaczej takie, które miało miejsce wcześniej. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały, czyli jest prawomocne. Czwarty element konstrukcji zagadnienia wstępnego stanowi o istnieniu zależności między uprzednim rozstrzygnięciem tegoż zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta określana jest, jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu, którego dotyczy wniosek o jego rozbudowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jest to okoliczność niesporna. Organ administracji nie mógł więc powyższego wniosku rozpoznać (pozytywnie bądź negatywnie) do czasu rozstrzygnięcia stanu prawnego tegoż obiektu. Niezbędne więc będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego wyniku nie sposób przewidzieć. Bez znaczenia jest przy tym to, że inwestor dysponuje decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Taka decyzja nie stanowi istotnej przeciwwagi dla rozstrzygnięcia sądu, który decyzję o pozwoleniu na budowę wyeliminował z obrotu prawnego. Wyrażenie zgody na rozbudowę obiektu, który został wzniesiony na podstawie decyzji, która obecnie nie istnieje uniemożliwiało więc jakąkolwiek jego rozbudowę. Trudno bowiem zezwalać na rozbudowę czegoś co w obecnym stanie zachowane być nie może. Postępowanie naprawcze, które jest nieuniknione pociągnie za sobą konieczność albo dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem (jego przebudowę) albo też rozbiórkę (w całości bądź w części) Nie ma przy tym znaczenia to, kiedy takie postępowanie zostanie wszczęte ani też, kiedy zostanie zakończone. Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela w związku z tym zarzutu skarżącego jakoby organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, które dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sugerowanie konieczności ustalania stanu faktycznego jest bezpodstawne. Stan taki został bowiem ustalony przed podjęciem przez organ postanowienia z dnia [...] lipca 2007 roku, zaś zadaniem organów było jedynie ustalenie czy w owym stanie faktycznym przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. został zastosowany z jego rażącym naruszeniem czy też nie. W ocenie sądu stanowisko organów administracji jest w powyższej kwestii prawidłowe. Przy podjęciu ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2007 roku nie tylko bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ale i nie doszło do jakiegokolwiek innego jego naruszenia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy pozwalają na określenie dodatkowych wymagań, jakie winien spełnić inwestor ubiegając się o uzyskanie pozwolenia na rozbudowę, innych niż wymagania określone we wskazanych przepisach, to jest wymagań związanych z uprzednią legalizacją obiektu, w stosunku do którego inwestor domaga się wydania pozwolenia na rozbudowę, w sytuacji, gdy w stosunku do tego obiektu funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, 2) naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego "[...]" o galerię handlową wraz z przebudową parkingów przy ul. [...] w Tarnowskich Górach, istnieje zagadnienie prawne od uprzedniego rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji, a które polegać ma na konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do obiektu, o którego rozbudowę wnosiła skarżąca Spółka, podczas gdy z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że w razie spełnienia wymagań w nim określonych organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie wadliwym uznaniu, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] lipca 2007 roku, mocą którego zawieszono postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego "[...]" o galerię handlową wraz z przebudową parkingów przy ul. [...] w Tarnowskich Górach mimo, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 4 Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wadliwym przyjęciu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2009 roku o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] lipca 2007 roku o zawieszeniu postępowania, 3) naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego "[...]" o galerię handlową wraz z przebudową parkingów przy ul. [...] w Tarnowskich Górach, istnieje zagadnienie prawne, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji, a które polegać ma na konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do obiektu, o którego rozbudowę wnosiła skarżąca Spółka, a który użytkowany jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie bez jednoczesnego uwzględnienia, że w sprawie nie istnieją przesłanki wszczęcia postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym wadliwym przyjęciu, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. 4) naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w następstwie niedostrzeżenia, iż nastąpiło naruszenie tych przepisów na skutek ich niewłaściwego zastosowania, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu usługowego "[...]" o galerię handlową wraz z przebudową parkingów przy ul. [...] w Tarnowskich Górach mimo tego, że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wadliwym przyjęciu, że nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 5) rażącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od wyjaśnienia przyjętego przez Sąd poglądu, iż stosunku do obiektu, w odniesieniu do którego skarżąca Spółka składała wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę, rzekomo nieuniknione jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z jednoczesnym stwierdzeniem przez Sąd I instancji, bez wskazania podstawy prawnej, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jaką legitymuje się skarżąca Spółka nie ma znaczenia prawnego w sprawie, co w efekcie doprowadziło do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, iż w świetle obowiązującego prawa nie ma absolutnie żądanej prawnej możliwości wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie ma absolutnie żadnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, 6) rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje nieistotna z prawnego punktu widzenia, a tym samym, że obiekt, w stosunku do którego decyzja taka została wydana stanowi coś co "w obecnym stanie zachowane być nie może", co istotnie uderza w podstawowe zasady praworządności obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Istota stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do wyrażenia przez wnoszącą skargę Spółkę następujących poglądów: a) w przypadku, gdy wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego wydaną w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w celu uregulowania stanu prawnego tego obiektu, b) organ administracji nie może odmówić wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, jeśli inwestor spełnia wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.), W konsekwencji, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego naprawczego, co oznacza, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę stanowisko uznać należy za niezasadne. Okoliczność, iż mimo wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie oznacza, że nie ma potrzeby uregulowania stanu prawnego tego obiektu. W takim przypadku powstaje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wymienione wyżej postępowanie określane jest w literaturze przedmiotu (Robert Dziwiński, Paweł Ziemski. Prawo budowlane. Komentarz. ABC 2006) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnm (Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 967/08, LEX nr 898201; Wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1173/10, LEX nr 1081743; Wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 roku, sygn. akt II OSK 887/10, LEX nr 992654) postępowaniem naprawczym, w przeciwieństwie do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 48 – 49 i art. 49b Prawa budowlanego. Z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że właściwy organ administracji wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z art. 59a ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że właściwy organ administracji przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2). Jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania pozwalającą na uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.), to zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji uprawniony jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Brak pozwolenia na budowę może być brakiem pierwotnym, gdy inwestor zrealizował inwestycję bez pozwolenia (samowola budowlana), lub brakiem następczym, gdy inwestor zrealizował inwestycję na podstawie pozwolenia, które jednak zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego (art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane). Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć miejsce także wówczas, gdy inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę może być bowiem skutkiem uchylenia decyzji, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego zwolnione są w takim przypadku z obowiązku przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Posiadanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu takiego postępowania. Należy zgodzić się z poglądem, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynika to wprost z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Zauważyć jednak należy, iż wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane odnoszą się do budowy od podstaw nowego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane pojęcie budowy, jako pojęcie podstawowe, zbiorcze, ma również zastosowanie do odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Rozbudowa, to taki rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego przez co następuje zwiększenie powierzchni zabudowy oraz następuje zwiększenie kubatury obiektu. Dokonując oceny wniosku o pozwoleniu na rozbudowę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje oceny projektu budowlanego. Oczywistym też jest, że projekt rozbudowy obiektu budowlanego musi nawiązywać do obiektu już istniejącego. Ocena projektu rozbudowy obiektu budowlanego musi zatem odnosić się także do obiektu już istniejącego. Ten istniejący obiekt budowlany musi zaś być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, to jest wykonanym w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli jego realizacja wymagała posiadania takiej decyzji. Jeżeli natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest uzyskanie rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, które ureguluje stan prawny tego obiektu. W przeciwnym wypadku organ administracji architektoniczno – budowlanej w istocie przeprowadzałby postępowanie naprawcze, co nie należy do jego kompetencji i dokonywałby oceny, czy pewna część obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany, nie narusza prawa, to jest ta część, do której nawiązuje projekt rozbudowy np. jedna ze ścian obiektu. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt rozbudowy dopuściłby dalsze istnienie pewnej części lub całości rozbudowywanego obiektu, zaś organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu własnego postępowania, mógłby wydać nakaz rozbiórki części lub całego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować takiej wykładni przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, która dopuszczałaby powstanie takiej sytuacji. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie wynika, by warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, było uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa. Należy przyjąć, że wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wymogi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego, obejmują również wymóg uprzedniego uregulowania stanu prawnego istniejącego obiektu, jeżeli pozwolenie na jego budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a pozostało pozwolenie na użytkowanie. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego, jaki został ustalony przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany, który wnosząca skargę kasacyjną Spółka zamierza rozbudować, nie posiada aktualnie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 6 grudnia 2006 roku, II OSK 5/06). Nie zostało też przeprowadzone postępowanie naprawcze, w stosunku do tego obiektu. Przed uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowego obiektu nie jest więc możliwe wydanie pozwolenia na jego rozbudowę, gdyż trudno przewidzieć jakie będą jego dalsze losy i jakie działania podejmie organ nadzoru budowlanego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej uznał, że wynik postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na jego rozbudowę, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to uznać należy za uzasadnione, na co wskazują powyższe rozważania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2001 roku, sygn. akt II SA1982/00 (LEX nr 54554) "Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pakt 4 k.p.a., to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowania w głównej sprawie". Z kolei w wyroku z dnia 28 września 2010 roku, sygn. akt II GSK 820/09 (LEX Nr 746253) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie." Przytoczyć także należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2002 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2260/00 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, że: "Sprawa z wniosku o zbadanie, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, powinna być rozpatrzona przed wnioskiem o zmianę tego pozwolenia na budowę, bowiem taka kolejność rozpatrywania spraw wynika z brzmienia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. I w takim przypadku, sprawa zbadania zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, może stanowić zagadnienie wstępne /w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/ wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę, nie zaś odwrotnie. Rozpatrzenie zgodności prowadzenia robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy zmiany tej decyzji." Powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie naprawcze w odniesieniu do istniejącego obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany i dopóki nie zostanie uregulowany jego stan prawny nie jest możliwe rozpatrzenie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę tego obiektu. Uregulowanie stanu prawnego obiektu, który zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Mając na uwadze powyższe rozważania i odnosząc je do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka upatruje błędnej wykładni ww. przepisów w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wydanie pozwolenia na rozbudowę obiektu wymaga spełnienia dodatkowego warunku, który nie wynika z tych przepisów, to jest przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu i uregulowania jego stanu prawnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie. Odnosząc się do tego poglądu stwierdzić należy, że wymóg uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, którego rozbudowa jest planowana, nie wynika wprawdzie z wykładni literalnej art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ale wynika z wykładni systemowej tych przepisów uwzględniającej całokształt uregulowań zawartych w Prawie budowlanym normujących kwestie wydania pozwolenia na budowę oraz doprowadzania do stanu zgodnego z prawem istniejących obiektów budowlanych. Argumenty przemawiające za dokonaniem takiej wykładni przedstawione zostały w części wstępnej uzasadnienia. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nie jest decyzją, która służy uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Potwierdza więc ona zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonania obiektu budowlanego z decyzją, której już nie ma w obrocie. Istotą postępowania naprawczego nie jest stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją, tylko stwierdzenie, że został on wykonany zgodnie z prawem. Gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, to przesądza ona o tym, że zrealizowany na jej podstawie obiekt ma uregulowany stan prawny. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza zaś wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie może oceniać zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają jej przepisy Prawa budowlanego. Za niezasadny również uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, niewłaściwe zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji polegać ma na niezasadnym przyjęciu, że wynik postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do obiektu, który ma być rozbudowywany jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie pozwolenia na jego rozbudowę. Jak to zostało już wcześniej wskazane wynik postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia na jego rozbudowę. Wykładnia systemowa przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane normujących kwestie wydania pozwoleń na budowę oraz doprowadzania istniejących obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem prowadzi do wniosku, że jednym z warunków koniecznych do wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego jest, aby obiekt ten miał uregulowany stan prawny. Obiekt budowlany zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego nie jest samowolą budowlaną i nie ma do niego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Jest to jednak obiekt, o nieuregulowanym stanie prawnym i uregulowanie tego powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy art. 51 wymienionej wyżej ustawy. Ponieważ kwestia uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia na jego rozbudowę, zawieszenie postępowania było w pełni uzasadnione. W przeciwnym bowiem razie, w tej sytuacji, należałoby odmówić wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu, gdyż niemożliwe było przewidzenie dalszych losów obiektu istniejącego, który ma być rozbudowany. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie naruszało prawa, a w konsekwencji nie mogło go też naruszyć w sposób rażący. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Nie można też zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego i wynik tego postępowania w stosunku do obiektu, który ma być rozbudowywany, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie pozwolenia na jego rozbudowę. Zdaniem Spółki w sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, który ma być rozbudowany, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Wskazać należy po raz kolejny, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z art. 59a ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest więc posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, które stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to okoliczność ta będzie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jeżeli z przyczyn, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji nie będzie możliwe, to zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. jest możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie można użytkownikowi obiektu budowlanego czynić zarzutu, że użytkuje obiekt nielegalnie. Warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego jest jednak, by obiekt ten posiadał uregulowany stan prawny. Uregulowanie stanu prawnego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego należy do organów nadzoru budowlanego. Nie spełnia natomiast takiej funkcji decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja taka potwierdza jedynie wtedy zgodność wykonania obiektu budowlanego z decyzją, której już nie ma w obrocie prawnym. Zachodzi więc konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, wyjaśnienia i uregulowania stanu prawnego tego obiektu. Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższe przepisy poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy po raz kolejny, że kwestia uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który ma być rozbudowany, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia na jego rozbudowę. Spełniona została tym samym przesłanka do zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie naruszało prawa, nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności jego i oddalenie przez Sąd I instancji skargi było w pełni uzasadnione. Brak jest także podstaw do uznania zasadności zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a., które to naruszenie, zdaniem Spółki, polegać miało na tym, że Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego w stosunku do obiektu, który ma być rozbudowany konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego oraz dlaczego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Niewłaściwe zastosowania wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów polegać też miało na niewzięciu przez Sąd I instancji pod uwagę tego, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na upływ terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzut ten jest w istocie powtórzeniem zarzutów wskazanych w punktach 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Argumenty przemawiające za brakiem podstaw do uwzględnienia tego zarzutu są tożsame z argumentami przemawiającymi za brakiem podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazanych w punktach 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Ponowne przytaczanie tych argumentów nie jest w tej sytuacji konieczne. Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nieistotna dla oceny zasadności odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odnośnie do kwestii skutków posiadania przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie aktualne pozostają argumenty wskazane w związku z oceną zasadności zarzutów opisanych w punktach 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest więc niecelowe. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zastępuje wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i nie eliminuje konieczności uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który został zrealizowany w oparciu o uchylone pozwolenie. Nie ma tym samym podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, że zaakceptował naruszenie przez organy administracji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a., gdyż przepisy te nie zostały przez organy administracji publicznej naruszone. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.