II SA/Gl 7/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2006r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Rozpatrując sprawę warsztatu stolarskiego w T. przy ul. D., decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. zobowiązał E. B. do przedłożenia dokumentacji w celu legalizacji samowoli budowlanej. Uprzednio jednak Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] udzielił pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu nad zabudowaniami gospodarczymi, wchodzącymi w skład powyższego warsztatu stolarskiego. Nadto, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. udzielił pozwolenia na modernizację zakładu wraz z rozbudową wiaty stolarskiej. Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołania H. K. ( właściciela sąsiedniej nieruchomości ) została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...]. Jednakże wskutek skargi A. K. i H. K. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1168/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję ostateczną, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego zakończenia procedury w sprawie samowoli budowlanej. Następnie Wojewoda K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie umowy darowizny z dnia [...]r. właścicielami działki nr [...] w T. zostali J. P. i E. P. Po ponownym rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzjami z dnia [...]r. zobowiązał J. P. do : 1) rozbiórki zabudowań gospodarczych, oznaczonych na załączniku graficznym ( nr [...]), 2) rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego za garażem, przy granicy z działką nr [...] ( nr [...]). Jednakże po rozpatrzeniu odwołań J. P., decyzjami z dnia [...]r. nr [...] i z [...] r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił obydwie decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargi J. P. na decyzje organu odwoławczego oddalono zaś na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2544/00. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie decyzje organu I instancji nie obejmują całości obiektów tworzących zakład stolarski. Postępowanie dotyczące samowolnej budowy (rozbudowy, przebudowy, nadbudowy) obiektów, objętych decyzją KUR z dnia [...] r., możliwe zaś będzie tylko w razie wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji, po zebraniu materiału dowodowego, dotyczącego rodzaju i zakresu wykonanych robót. Zakresem takiego postępowania należy objąć wszystkie obiekty tworzące zakład stolarski, w tym także powstałe w okresie przed nabraniem cechy ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę ( takie roboty nosiłyby cechy samowoli z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz po uchyleniu tego pozwolenia na budowę przez NSA. Wreszcie, Sąd wskazał, iż jeśli sprawa samowoli budowlanej nie likwidowałaby jednocześnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania któregoś z obiektów, albo niektóre obiekty w ogóle nie podlegałyby takim nakazom, należy przeprowadzić w oparciu o przepisy nowego prawa budowlanego, postępowanie likwidujące skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] -działając w trybie autokontroli – stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]r., stwierdzając iż istnienie przedmiotowego zakładu stolarskiego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...]r. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał E. i J. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych, oznaczonych na załączniku graficznym, poprzez likwidację wszystkich urządzeń służących produkcji stolarki okiennej i drzwiowej oraz wyciągu trocin – w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zakład stolarski powstał jako samowolna adaptacja zabudowań gospodarczych, wybudowanych na podstawie stosownych pozwoleń, z niewielkimi odstępstwami od zatwierdzonych dokumentacji. Zdaniem organu, w świetle decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nie ma jednak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie. Jedyną drogą doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest zatem w ocenie organu, nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów na podstawie aktualnego stanu prawnego. W odwołaniu od decyzji E. P. i J. P. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję GINB z dnia [...] r. Zdaniem odwołujących się decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 kpa z braku należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego i zapadła z naruszeniem art. 8, art. 80 i art. 77 § 1 kpa. Wreszcie, ich zdaniem skoro przedmiotowy zakład stolarski funkcjonuje od lat [...] – tych ub. wieku, wadliwe jest powołanie na regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego od 1991 r. Natomiast A. i H. małż. K. jako właściciele działki sąsiedniej, wnosząc odwołanie od powyższej decyzji, domagali się jej uchylenia z powodu niewyjaśnienia istoty sprawy. W ich ocenie, należało bowiem wpierw zakazać małż. P. prowadzenie działalności gospodarczej, a następnie wydać decyzję o rozbiórce budynków i pomieszczeń zrealizowanych bez pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. Zaskarżoną decyzją wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach organ odwoławczy wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a mianowicie niezbadanie legalności zabudowy działki nr [...] od jej północnej strony, stanowiącej obecnie część zakładu stolarskiego, a także pierwotnego przeznaczenia tej zabudowy, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie organu II instancji, z akt sprawy nie wynika też fakt zmiany przeznaczenia legalnie wzniesionego garażu, objętego nakazem, a nakaz likwidacji urządzeń i określenie terminu wykonania czynności, wydano bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. P. i J. P. wnieśli o wydanie "sądowego zakazu wszelkich działań urzędów nadzoru budowlanego" w sprawie ich zakładu stolarskiego, istniejącego na działce nr [...] w T. od lat [...] – tych ub. wieku. Skarżący wyjaśnili, iż dokonane zmiany były spowodowane koniecznością dostosowania działalności zakładu do wymogów inspekcji pracy, zaś instytucje państwowe przy udziale sąsiadów, utrudniają im prowadzenie zakładu, będącego podstawą ich dochodu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnicy postępowania A. K. i H. K. wnieśli o oddalenie skargi, powołując się na sprzeczność lokalizacji zakładu stolarskiego z ustaleniami kolejno obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego z 1978 r., 1991 r. i 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2544/00, wiąże w niniejszej sprawie zarówno organ, którego działanie było wówczas przedmiotem zaskarżenia, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej ( art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przez ocenę prawną należy zaś rozumieć każdy osąd, a więc zarówno dokonaną przez NSA wykładnię prawa materialnego, jak też ocenę stanu faktycznego sprawy. Tymczasem przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powyższego wyroku, iż w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]r., zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej, przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego należy objąć wszystkie obiekty tworzące zakład stolarski, w tym także powstałe w okresie przed nabraniem cech ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r. oraz po uchyleniu tego pozwolenia przez NSA na mocy wyroku z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1168/96. Wyjaśnienie kwestii legalności samej zabudowy winno zaś wyprzedzać sprawę samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów, zrealizowanych co prawda na podstawie ostatecznych decyzji, lecz w innym celu, niż zakład stolarski. Zatem zgodnie z powyższym poglądem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne było zadanie wszelkich dokumentów udzielających pozwolenia na realizację robót budowlanych oraz ustalenie zakresu ( rodzaju ) wykonanych robót i okresu ich realizacji. Rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji kończącej postępowanie winno zatem dotyczyć wszelkiej zabudowy, tworzącej zakład stolarski na działce skarżących. O ile bowiem niektóre obiekty w ogóle nie podlegałyby nakazom likwidującym samowolę budowlaną, należało przeprowadzić oparte o przepisy nowego prawa budowlanego, postępowanie likwidujące skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania (vide : str. 10 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ka 2544/00). Stąd też chybione było żądanie skargi co do wydania sądowego zakazu działań organów nadzoru budowlanego", skoro wiążące dla rozpoznania sprawy były powyższe wytyczne NSA. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały też znaczenia motywy podjęcia procesu inwestycyjnego, a mianowicie potrzeba wykonania zaleceń urzędników Państwowej Inspekcji Pracy. Roboty budowlane, wykonane niezgodnie z reżimem prawnym, określonym wymogami Prawa budowlanego, podlegają bowiem kontroli organów nadzoru budowlanego. Wreszcie, wbrew stanowisku skarżących, w dacie ponownego rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...]r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło bowiem na mocy ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. a więc wydanej przed podjęciem rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniesienie skargi na decyzję ostateczną do Sądu administracyjnego nie rodziło zaś skutku prawnego w postaci wstrzymania wykonania tej decyzji ( art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analogiczny stan prawny obowiązywał też pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o NSA. Dopiero wydanie przez sąd administracyjny postanowienia w kwestii wstrzymania wykonania decyzji, eliminowałoby skutki decyzji z dnia [...]r. do czasu rozstrzygnięcia skargi, co nastąpiło na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5217/03 o oddaleniu skargi. Jednakże na fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...]r. skarżący nie powołali się. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi zaś przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji, prawidłowo organ odwoławczy dopatrzył się podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Nie została bowiem wyjaśniona sprawa legalności wszystkich zabudowań, tworzących zakład stolarski, a nadto, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie została rozstrzygnięta kwestia bytu prawnego obiektów i robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź przed nabyciem cech ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po uchyleniu tego pozwolenia na mocy wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 1168/96. Wydana w tej sprawie decyzja kasacyjna była zaś przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Gl 6/06. Tymczasem dopiero wówczas, gdyby sprawa samowoli budowlanej nie likwidowałaby jednocześnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania któregoś z obiektów, zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia 5 września 2002 r., należy przeprowadzić postępowanie likwidujące skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o przepis Prawa budowlanego z 1994 r. W tym miejscu stwierdzić też należy, iż już po wydaniu powyższego wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdy idzie o kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Mianowicie, na mocy ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., zmieniono brzmienie zarówno przepisu art. 66 Prawa budowlanego ( obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ), jak i art. 71 tej ustawy. Jednakże z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem co do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w zakresie samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych lub ich części, winno nastąpić na gruncie ustawy z 1994 r., lecz w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania dotyczyła zaś jedynie sytuacji, gdy roboty budowlane, mające na celu zmianę funkcji obiektu były jeszcze w toku ( art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i art. 51). Natomiast stwierdzenie faktu użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem, obligowało organ nadzoru do wydania decyzji nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego ( w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.) Wreszcie, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, iż wydany przez organ I instancji nakaz demontażu urządzeń i określenie terminu wykonania tego obowiązku, nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).