II SA/Gl 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i T. G. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Koziegłowy w części dotyczącej działki nr 1 z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr 91/XI/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 1 położonej w miejscowości K. W dniu [...] roku Rada Gminy i Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym, że z jej § 1 wynika, że "uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie i mieście K., w miejscowości K.". Na uchwałę tę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym złożyli skargę M. i T.G. – właściciele działki nr [...] w obrębie K. podnosząc, że przy wydaniu uchwały zostały naruszone art. 24 Konstytucji oraz art. 140 kc. Pismem z dnia [...] roku skarżący podali, że w ich skardze z dnia [...] roku błędnie opisano, że uchwała narusza art. 24 i 140 Konstytucji gdy powinno być wpisane, że uchwała ta narusza art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi podali, że uchwała z dnia [...] roku dla działki nr [...] (część od strony drogi publicznej) obręb K. położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej uzupełniającej zabudowę istniejącą, oznaczonej symbolem H-MN1-bce, wyznaczyła nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 metrów od rowu melioracyjnego, co powoduje, że działka pomimo swojego usytuowania na terenie zabudowy mieszkaniowej nie może zostać zabudowana obiektem kubaturowym. Wskazali na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z 1990 roku w którym część działki nr [...] od strony drogi publicznej zlokalizowana była w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, zagrodowe, usługowe bez ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy od granic działki ewidencyjnej stanowiącej rów melioracyjny. Podkreślali, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania również nie ma określonej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rowu melioracyjnego. Wreszcie powołali się na swoje prawo własności (działka nr [...]) chronione przez Konstytucję i twierdzili, że wszelkie wprowadzone planem zakazy w zakresie wykonywania prawa własności winny znajdować źródło w normie ustawowej, co oznacza iż ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od działki stanowiącej rów melioracyjny powinno wynikać z przepisów prawa. Twierdzili, że działka nr [...] nie może zostać przeznaczona w świetle zapisów planu pod budownictwo mieszkaniowe. Działka ta bowiem ma szerokość 25 m i przy uwzględnieniu linii nieprzekraczalnej zabudowy od rowu melioracyjnego 4 metrów od granic z działką sąsiednią pozostaje tylko 6 metrów na których możliwe jest usytuowanie budynku mieszkalnego. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 roku skarżący wyjaśnili, że domagają się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] roku w części dotyczącej działki nr [...]. Uchwałą Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] roku wezwanie obecnych skarżących do usunięcia naruszeń prawa zostało uznane za niezasadne, a uchwała ta została skarżącym przekazana przy piśmie Przewodniczącego Rady Gminy z dnia [...] roku. Rada Gminy i Miasta K., w imieniu której działał Burmistrz Gminy, wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszeń prawa. Wyjaśniła, że nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...] w miejscowości K., w odległości 15 metrów licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej ma na celu ochronę krajobrazową i przyrodniczą otuliny biologicznej cieków wodnych. Pas ochronny został wyznaczony w celu utrzymania i poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi są zapisy planu miejscowego przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] roku w części dotyczącej działki oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Jest bezsporne w sprawie, że na działce tej, przylegającej do drogi publicznej i znajdującej się w jednostce planu H-MN1-bce wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 metrów licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej (rowu melioracyjnego) . W związku z tym w sprawie jest sporne czy dopuszczalne było wprowadzenie w planie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania terenu przyległego do rowu melioracyjnego (przez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy), oznaczonego w planie jako H-MN1-bce, albowiem, jak twierdzą skarżący, ogranicza to możliwość wykorzystania działki naruszając konstytucyjne prawo własności skarżących. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania następuje w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej p.z.p. – Dz. U. 03. 80. 717 ze zm.), a z kolei plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Plan miejscowy powinien określać linie zabudowy (art. 20 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6). Jednakże przyznane gminie tzw. "władztwo planistyczne" nie oznacza pełnej i absolutnej wolności gminy w zakresie dokonywania ustaleń co do przeznaczenia objętych planem gruntów (wyłącznie z zabudowy przez określenie linii zabudowy). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wszelkie wprowadzone ustaleniami planu zakazy (a do tego sprowadza się ustalenie linii zabudowy) ograniczające sposób wykonywania własności powinny mieć umocowanie w uregulowaniach ustawowych. Ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1), jednakże o tyle o ile nie pozostaje to w sprzeczności z zasadą z art. 64 ust. 3 Konstytucji – "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Wprowadzenie w planie miejscowym ustaleń (tu linie zabudowy na działce nr [...]), które ograniczają prawo własności musi mieć wprost przełożenie na uprawnienie do ich stanowienia w normie ustawowej. Dla spełnienia konstytucyjnych zasad ochrony własności z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji wszelkie wprowadzone ustalenia planu w zakresie wykonywania prawa własności winny znajdować źródło w normie ustawowej. W kontrolowanej przez Sąd uchwale została ustalona "nieprzekraczalna" linia zabudowy na działce nr [...] w odległości 15 metrów od rowu melioracyjnego, przy czym ta część działki oznaczona została symbolem H-MH1-bce. Ustalenie przebiegu linii zabudowy na działce nr [...] niewątpliwie ogranicza prawo skarżących do wykonywania własności tej części działki (znacznie utrudnia zabudowę, ograniczając ją w istocie do 10 metrów przy szerokości działki 25 metrów). Oznacza to, że ustalenie linii rozgraniczającej na działce nr [...] ewidentnie ogranicza wykonywanie prawa własności do tej części działki przy czym z samej uchwały nie posiadającej uzasadnienia, jak i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa oraz z odpowiedzi na skargę nie wynika by takie ustalenie linii zabudowy znajdowało (konkretne) umocowanie ustawowe. O ile nawet wprowadzenie w planie z [...] roku linii zabudowy na działce nr [...] miało na celu ochronę krajobrazową i przyrodniczą otuliny biologicznej cieków wodnych to winno ono mieć umocowanie w ustawach szczegółowych, które nie zostały wskazane. W odniesieniu do ochrony wód organ administracyjny powinien odwołać się do przepisów ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu zarzut skarżących, że w związku z ustaleniem linii zabudowy na działce nr [...] doszło do ograniczenia (a nawet wykluczenia) prawa do zabudowy tej działki jest w niniejszej sprawie zasadny. Sąd ma świadomość, że istota i zakres kontroli władztwa planistycznego gminy należy do zagadnień problematycznych. Jednakże zdaniem składu orzekającego dokonując kontroli legalności planu miejscowego sąd dokonuje oceny nie tylko tego czy gmina miała podstawę prawną do "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła. Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. Ten kierunek orzecznictwa, zaprezentowany został m. in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2010 roku – II OSK 588/10. Trzeba też pamiętać o tym, że władztwo planistyczne, stanowiące istotną wartość gwarantującą gminie samodzielność, jest jednocześnie ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności dla konkretnego właściciela nieruchomości. Prawo własności jest chronione konstytucyjne, znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jednakże prawo to nie jest prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. O braku naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji można mówić tylko wtedy gdy rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale czyni to na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności. Wtedy ograniczenia stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymaganiami Konstytucji. W niniejszej sprawie zdaniem składu orzekającego rada gminy ustalając linie zabudowy na działce nr [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego, a jej rozstrzygnięcie w omawianym zakresie jest bardzo arbitralne, a takim nie może być żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawa (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji). Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane dowolnie, bez wynikającego z materiałów planistycznych uzasadnienia. Planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie – ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Należy podkreślić, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności prawa własności przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być szczegółowo, profesjonalnie, wiarygodnie uzasadnione, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W sprawie tej doszło – w ocenie składu orzekającego – do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji ograniczenie prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu jest to naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p., gdyż godzi w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. W związku z tym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości K.. sw