II SA/Gl 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent- stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem zlokalizowanych na działce nr "A", położonej w B. przy ulicy [...] i udzielił J. K. pozwolenia na budowę wymienionych obiektów na wskazanej działce w B. W wyniku wniosku J. M. postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej swoją ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], powołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił odmówić uchylenia swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W wyniku skargi wniesionej przez J. M., rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 1264/08) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego wymienioną powyżej, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W analizowanej sprawie, skoro obiekt inwestycję zaprojektowano w granicy nieruchomości i niewielkiej odległości od niej, to brak podstaw by uznać, że właściciel (współwłaściciel) sąsiedniej działki nie legitymował się statusem strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Po dogłębnej analizie przedłożonego w sprawie projektu brak również podstaw do stwierdzenia, aby inwestycja nie oddziaływała na sąsiednią działkę Nr "B", której współwłaścicielem jest skarżący J. M. W takiej sytuacji przymiotem strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę legitymowali się wszyscy współwłaściciele tej działki. Zatem pozbawienie tych osób prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowiło przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc skarżący, któremu przysługiwał przymiot strony, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r., a organy administracji nie negują dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to decyzje organów obydwu instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, zapadły z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu. Wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu obligowało bowiem organ administracji do ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. O ile ponowne badanie wniosku inwestora doprowadziłoby do wniosku, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r., lecz w wyniku wystąpienia przesłanki wznowieniowej zachodziłyby podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd wskazał przy tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do ustalenia czy sporną inwestycję już zrealizowano, jak podał inwestor. W takim bowiem przypadku brak będzie podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Wówczas stwierdzenie przesłanki wznowieniowej obligować będzie organ do uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę i do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę (art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). O dalszym bycie zrealizowanego obiektu budowlanego rozstrzygnąć zaś powinien w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego. O ile sporna inwestycja nie będzie jeszcze rozpoczęta, wówczas wniosek inwestora podlegać będzie powtórnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Wówczas, w przypadku braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji winien ograniczyć się od odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem zlokalizowanych na działce nr "A", położonej w B. przy ulicy [...] dla inwestora J. K. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 tego Kodeksu. Zobligowany od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie organ ustalił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a przedłożony w sprawie projekt budowlany jest kompletny i odpowiada ustawowym wymogom, posiadając wymagane załączniki, opinie i uzgodnienia. Ponowne postępowanie wykazało, że wadliwości proceduralne- tzn. uniemożliwienie uczestnictwa w poprzednim postępowaniu współwłaścicielom działki "A" nie miały wpływu na merytoryczną treść decyzji. W wyniku ponownego postępowania nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Wniesione w sprawie uwagi odnoszące się do sposobu użytkowania terenu działki "A" nie stanowią merytorycznej i prawnej podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Samowolna zmiana sposobu użytkowania może być przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu, wniesione podczas postępowania wznowieniowego uwagi nie wpływają na merytoryczną treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., a zatem tym samym nowa decyzja, podjęta po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stąd na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., zarzucając jej naruszenia prawa – tj. art. 4, art. 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego a także art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 7 oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podkreślił opieszałość działania organu administracji, która doprowadziła do zrealizowania planowanego zamierzenia. Pomimo tego wbrew zaleceniom Sądu, Starosta znowu rozpatrzył sprawę w sposób zupełnie odmienny od tego, jak został przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu. . W dalszej części odwołania wskazał na błędy popełnione przy wydaniu decyzji nr [...] pozwolenie na budowę, wskazując na złą, wadliwą i opartą na fałszywych faktach analizę sprawy, nie rozpatrzenie możliwości i rozwiązań zastępczych. Dodał, że także obecne postępowanie uwzględnia ani faktu sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani z obowiązującymi przepisami prawa, a także tego, że inwestycja jest już zrealizowana i to z licznymi odstępstwami. Nadto wskazał na niebezpieczeństwo użytkowania wspólnej drogi dojazdowej spowodowane powstaniem przedmiotowego muru oporowego i ogrodzenia. Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż po analizie akt sprawy oraz całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1264/08. Przypomniał, ze zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zgodnie z wytycznymi wskazanego powyżej wyroku organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien ustalić czy roboty budowlane związane z realizacją spornego obiektu zostały rozpoczęte. W przypadku bowiem gdy obiekt jest w trakcie budowy lub jest już użytkowany nie podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku stwierdzenia przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie obliguje organ do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz umorzenia postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast dalsze postępowanie w sprawie wybudowanego obiektu powinno być prowadzone przed organem nadzoru budowlanego Tylko w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa budowa nie została rozpoczęta, organ pierwszej instancji może ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie, rozpoznając wniosek inwestora o udzielnie pozwolenia na budowę. Podnosząc, iż nie został udokumentowany stan robót budowlanych na działce inwestora, organ odwoławczy uchylając wydaną w sprawie decyzję wskazał na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazał także, że nie odniósł się do zarzutów odwołania, gdyż nie miały one bezpośredniego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli inwestor J. K. oraz J. M. Zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r. sprawy połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 25 sierpnia 2010 r. skarga J. K. została odrzucona. W swojej skardze J. M. zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucił błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą – czyli decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym własnej decyzji ostatecznej – pozwolenia na budowę, a także o uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok Sądu w sprawie o sygn. II SA/Gl 1264/08, stwierdził, że Starosta [...] rozpatrzył sprawę z zupełnym jego pominięciem. W jego ocenie Starosta winien orzec o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie zgodził się z uchyleniem decyzji przez Wojewodę i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę. Nie zgodził się także z twierdzeniem Wojewody, iż jego zarzuty zgłoszone w odwołaniu nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W jego ocenie te właśnie zarzuty powinny mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. We wspólnej odpowiedzi na wniesione do Sądu skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z wytycznymi Sądu, co musiało skutkować uchyleniem zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi wraz z zaprezentowaną argumentacją. Uczestnik postępowania – inwestor J. K. oświadczył, iż decyzja Wojewody [...] jest decyzją błędną, gdyż prawidłową decyzją była decyzja Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć przy tym pominąć faktu, iż poprzednie decyzje wydane w trakcie wznowionego postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1264/08 Sąd uchylił wówczas decyzje obu organów, a zatem zarówno decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., jak również utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wytyczne, co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zgodnie z powyższym, po otrzymaniu akt sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie zgodnie z przedstawionym w uzasadnieniu wymienionego wyroku porządkiem. Według wskazań Sądu zawartych w przedmiotowym wyroku pierwszej kolejności organ pierwszej winien ustalić stan sprawy, tzn. powinien ustalić czy planowana inwestycja jest nadal inwestycją do zrealizowania, czy też może w wyniku upływu czasu została już zrealizowana. Od ustalenia tego stanu uzależnione jest bowiem dalsze działanie i procedowanie organu. Pamiętać bowiem trzeba, że przedmiotem pierwotnego, wznowionego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego. Trzeba przypomnieć, ze pozwolenie na budowę wydaje organ architektoniczno-budowlany dla robót planowanych do zrealizowania. W przypadku kiedy obiekt budowlany jest w trakcie budowy lub jeżeli jest już zrealizowany i pozostaje w użytkowaniu nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie stwierdził organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań Sądu. Pomimo bowiem wyraźnego wskazania zawartego w przesłanym do organu pierwszej instancji uzasadnieniu Sądu, obligującego ten organ do ustalenia czy sporną inwestycję już zrealizowano, organ tego nie uczynił, przechodząc bezpośrednio do rozstrzygnięcia merytorycznego, które, jak wskazał Sąd, mogło zapaść jedynie w sytuacji stwierdzonego uprzednio niezrealizowania zamierzonego obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo należy podnieść, iż inwestor informował już w poprzednim postępowaniu sądowym, iż planowana inwestycja została zrealizowana. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.