II SA/Gl 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Skarga została wniesiona przez J. W., właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] w B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...], obręb [...] w B. z sąsiednimi nieruchomościami, a to działkami: nr [...] (własność skarżącego), nr [...] ( własność T. K.) , nr [...] (współwłasność kilkunastu osób) i działki nr [...] ( także współwłasność kilkunastu osób). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. geodeta uprawniony L. B. ustalił przebieg linii granicznych działki nr [...] oraz sporządził protokół z przyjęcia granic tej nieruchomości. Protokół ten strony obecne na gruncie podpisały bez zastrzeżeń. Dwa dni później w dniu [...] r. aktualny skarżący J. W. skierował do organu pismo, w którym "odwołał swój podpis". W następstwie tego zmieniony został zakres pracy geodezyjnej, która została ograniczona do bezspornego ustalenia przebiegu północnej granicy działki nr [...]. O zmianie zakresu pracy geodeta nie poinformował jednak stron postępowania w związku z czym mogły one odnieść nieuprawnione przekonanie, że doszło do wyznaczenia punktów granicznych. W związku z wniesioną skargą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. nakazał geodecie, który prowadził to postępowanie, aby poinformował on strony, że nie nastąpiła zmiana przebiegu granic, a okazany w dniu [...] r. przebieg linii granicznych nie dowodzi, że ustalone zostały granice prawne rozgraniczanych nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] r. współwłaściciele działek nr [...] i nr [...] I. Ł. i S. K. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o rozgraniczenie ich działek z sąsiednimi nieruchomościami. Organ ten postanowieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie tej sprawie upoważniając jednocześnie geodetę L. B. do przeprowadzenia czynności związanych z rozgraniczeniem. Upoważnienie to oprotestował J. W. w wyniku czego małżonkowie K. wystąpili o zmianę uprawnionego geodety. W związku z tym do przeprowadzenia rozgraniczenia organ upoważnił w dniu [...] r. geodetę uprawnionego S. P. Pismem z dnia [...] r. J. W. wystąpił do organu o wyjaśnienie przyczyn przedłużania się prac związanych z przedmiotowym rozgraniczeniem oraz wskazania mu przybliżonego terminu ich zakończenia. W odpowiedzi na to pismo uzyskał zapewnienie, że prace te znajdują się na etapie prac terenowych. Prace te nie zostały jednak ukończone, a w dniu [...] r. uprawniony geodeta zawiadomił ustnie organ, że zleceniodawcy prac geodezyjnych nie są zainteresowani ich kontynuowaniem oraz ponoszeniem jego kosztów i w związku z tym wycofają swój wniosek o rozgraniczenie. Wcześniej geodeta S. P. wycofał zgłoszenie prac geodezyjnych, o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. I. Ł. i S. K. poinformowali Prezydenta Miasta B., że rezygnują z prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. J. W. pismem z dnia [...] r. wniósł "sprzeciw na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...]". Odpowiadając na to pismo Geodeta Miejski poinformował strony, że z uwagi na skuteczne wycofanie wniosku o rozgraniczenie przez I. Ł. i S. K. dalsze postępowanie nie jest możliwe i zachodzi przesłanka do jego umorzenia. W kolejnych pismach z [...] oraz [...] r. J. W. kolejny raz sprzeciwił się umorzeniu postepowania wskazując, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 105 § 2 k.p.a., który wymaga, aby strony postępowania wyraziły zgodę na umorzenie postępowania. Podobne stanowisko zajął także inny uczestnik postępowania rozgraniczeniowego T. K. w piśmie z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. ostatecznie Prezydent Miasta B. powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją SKO w B. z dnia [...] r. wydana w wyniku rozpatrzenia odwołań J. W. oraz T. K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w sprawie brak było przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu. Tym samym cofnięcia wniosku o rozgraniczenie nie można zdaniem Kolegium utożsamiać z niewyrażeniem przez wnioskodawcę zgody na kontynuację postępowania, które może być wszczęte tylko na wniosek. Wobec tego wniosek strony należało potraktować jako tożsamy z wnioskiem o umorzenie postępowania, który wymagał stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. zgody pozostałych stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453 ) zawierają obok norm prawa materialnego regulującego postępowanie rozgraniczeniowe także jemu tylko właściwe regulacje proceduralne. W szczególności przepisy art. 30 ustawy odmiennie niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują instytucję wszczęcia postępowania. Nie bez znaczenia w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości jest też ustawowe przekazanie kompetencji organu administracji podmiotowi "zewnętrznemu", tj. uprawnionemu geodecie, który przeprowadza czynności rozgraniczenia. W przedmiotowej sprawie wykonawca pracy geodezyjnej, upoważniony do przeprowadzenia prac związanych z rozgraniczeniem anulował zaś dokonane zgłoszenie pracy geodezyjnej. Wnioskodawcy nie skorzystali jednak z możliwości umorzenia postępowania wszczętego z ich wniosku, bowiem wymagałoby to zgody innych jego uczestników. Wobec braku zgody T. K. i J. W. zrezygnowali oni natomiast z przeprowadzenia tego. postępowania rozgraniczeniowego. Organ stwierdził następnie, że postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte na wniosek bądź z urzędu. Ten drugi przypadek może mieć jednak miejsce tylko w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a to przy scaleniu gruntów oraz jeżeli za rozgraniczeniem przemawiają potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny, a brak jest wniosku w tej sprawie. Zatem oczywistym jest, że postępowanie w przedmiotowej sprawie mogło zostać wszczęte tylko na wniosek strony. W konsekwencji wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, jak również cofnięcie zgody strony na dalsze jego prowadzenie, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a to przedmiotu postępowania. Na poparcie swoich twierdzeń organ I instancji powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1397/10. W drugim z tych wyroków NSA stwierdził, że "na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym". Prezydent Miasta B. zwrócił uwagę także na art. 61 § 2 k.p.a. regulujący kwestię wszczęcia postępowania z urzędu w sprawach, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, który wszczął postępowanie w takiej sprawie obowiązany jest uzyskać zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania takiej zgody winien postępowanie umorzyć. Od opisanej decyzji odwołanie, podobnie jak poprzednio wnieśli T. K. oraz J. W.. Pierwszy z nich stwierdził, że wszczęte postępowanie w sprawie rozgraniczenia nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem granice między nieruchomościami są nadal sporne. Wnioskodawcy wystąpili zaś o rozgraniczenie w celu wybudowania na swojej nieruchomości domu oraz ogrodzenia. Po zrealizowaniu tych inwestycji nie są już jednak zainteresowani kontynuowaniem wszczętego postępowania. J. W. w swoim odwołaniu opisał działania podejmowane od [...] r. zmierzające do ustalenia granicy między jego działką, a działką nr [...] należącą do I. Ł. i S. K. Podkreślił, podobnie jak T. K., że postępowanie rozgraniczeniowe trwało tylko do wybudowania przez wnioskodawców ogrodzenia i domu, chociaż jeszcze w [...] r. organ informował go, że postępowanie to jest na etapie prac terenowych. W jego przekonaniu umorzenie w tej sytuacji postępowania nie może być zgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], SKO w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium tym razem podzieliło argumentację Prezydenta Miasta B. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. I. Ł. i S. K. nie cofnęli bowiem złożonego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, ani też nie wystąpili o umorzenie postępowania lecz pismem z dnia [...] r. , po upływie [...] lat od wszczęcia postępowania, zawiadomili organ, że rezygnują z przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, bez podania jakichkolwiek wyjaśnień. Oświadczenie to należy zaś traktować jako cofnięcie zgody na dalsze prowadzenie postępowania, co skutkuje jego bezprzedmiotowością. Dalsze prowadzenie postępowania przez organ wbrew woli wnioskodawców byłoby bowiem w istocie prowadzeniem go z urzędu, na co nie zezwala przepis art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję SKO w B. wniósł J. W. zarzucając jej wydanie niezgodnie z prawem. Skarżący w skrócie opisał podejmowane od [...] r. czynności zmierzające do rozgraniczenia terenu jego nieruchomości z nieruchomością małżonków K. Wskazał, że w toku tych czynności wykonane zostało ogrodzenie między działką nr [...], a jego działką. Wybudowanie tego ogrodzenia spowodowało zaś niemożność korzystania ze służebności przejazdu i przechodu. W przekonaniu skarżącego umorzenie w tej sytuacji postępowania rozgraniczeniowego oznacza milcząca zgodę Urzędu Miasta w B. "na rzeczywistość pozostającą w sprzeczności z prawem i cwaniactwo". Skarżący podał także, że pismem z dnia [...]r. został poinformowany przez Urząd Miasta, że przedmiotowe postępowanie znajdowało się wówczas na etapie prac terenowych. Pismo to stanowi dla niego dowód i zapewnienie o kontynuowaniu prac rozgraniczeniowych i w związku z nim nie znajduje podstaw do cofnięcia zgody na prowadzenie prac rozgraniczeniowych mając na uwadze przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko dotyczące umorzenia wszczętego postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z cofnięciem przez wnioskodawców zgody na jego dalsze prowadzenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło zaś, że były one już rozpatrywane na etapie postępowania odwoławczego. W szczególności w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśniło ono skarżącemu, że okazanie granic w [...] roku, na którego podstawie wybudowane zostało ogrodzenie nieruchomości małżonków K. nie stanowiło przedmiotu postępowania objętego zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja SKO w B. mimo błędnego częściowo uzasadnienia nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa materialnego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. Kontrolowane postępowanie toczyło się przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, które stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego czynności z ustalenia przebiegu granic, jednakowoż wykonuje nie organ lecz geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na organie spoczywa natomiast we wstępnej fazie tego postępowania jedynie obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, który winien dalej prowadzić czynności ustalenia przebiegu granic. Powyższe nie oznacza jednak, że organ wykonawczy gminy jest zwolniony z obowiązku nadzorowania prac wyznaczonego geodety. W szczególności w razie przekraczania bez uzasadnionych powodów terminów wykonywania czynności przez wyznaczonego geodetę organ ten może wyznaczyć w jego miejsce innego geodetę. Przepisy prawa geodezyjnego nie nakładają też na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety. Nie ulega zatem wątpliwości, że w toczącym się od [...] roku postępowaniu rozgraniczeniowym organ zaniedbał swoich obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy. Stwierdzenie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Na marginesie przyjdzie jedynie wskazać, że skarżący mógł w swoim czasie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jednak z możliwości tej nie skorzystał. Przechodząc po tych uwagach wstępnych do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zasadnie organy obu instancji zwróciły uwagę na różnice zachodzące między przepisami regulującymi postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, a przepisami ogólnego postępowania administracyjnego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności stosownie do art. 30 ust. 3 i ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego postępowanie w sprawie rozgraniczenia wszczynane jest niezaskarżalnym postanowieniem, natomiast art. 61 § 4 k.p.a. nakłada na organ administracji jedynie obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron. Przepis art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, podobnie jak przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje także możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu lub na wniosek strony. W art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył jednak zasadę oficjalności umożliwiającą organowi wszczynanie postępowania z urzędu dopuszczając możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego tylko w dwóch przypadkach - przy scalaniu gruntów, a także w sytuacji jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Żadna z tych sytuacji nie miała zaś miejsca w kontrolowanym postępowaniu, a tym samym stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] z sąsiednimi nieruchomościami należącymi do różnych właścicieli, w tym z należącą do skarżącego działką nr [...] mogło zostać wszczęte w tym zakresie tylko na wniosek właścicieli nieruchomości składającej się z tych dwóch działek. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] mogło zostać natomiast wszczęte nie tylko z wniosku I. Ł. i S. K., a także z wniosku skarżącego będącego właścicielem tej drugiej działki. W konsekwencji zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że odmowa zgody I. Ł. i S. K. na kontynuowanie postępowania w sprawie o rozgraniczenie należącej do nich nieruchomości spowodowała, że dalsze prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z ich wniosku stało się bezprzedmiotowe, gdyż przestała istnieć podstawa pozwalająca na uksztaltowanie przez organ stosunku prawnego wskazanego w tym wniosku. Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ miał obowiązek wydać decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odnosząc się do stanowiska zajętego w tej kwestii przez SKO w B. zgodzić się należy zatem, że dla losów wszczętego postępowania administracyjnego odmienny skutek może mieć wniosek o jego umorzenie złożony przez podmiot, który je zainicjował w porównaniu odmową zgody na dalsze jego prowadzenie wyrażone przez ten podmiot. W przekonaniu Sądu niczym nie różni się jednak cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania od odmowy zgody na dalsze jego prowadzenie. Uchybienie to co oczywiste nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżącemu działającemu w sprawie bez zawodowego pełnomocnika wyjaśnić przyjdzie, że umorzenie postępowania wszczętego na wniosek I. Ł. i S. K. nie stoi zatem na przeszkodzie aby Prezydent Miasta B. przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr [...], a należącą do niego działką nr [...]. Warunkiem jednak przeprowadzenia takiego rozgraniczenia jest wystąpienie, jednej ze stron z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Z opisanych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).