II SA/Gl 703/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w J. na uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 19 listopada 2012 r. nr XXX/454/12 w przedmiocie świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oddala skargę. W dniu 19 listopada 2012 r. Rada Miasta Zabrze podjęła uchwałę Nr XXX/454/12 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U . z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r. poz. 391). W § 3 ust. 1 pkt 3 tej uchwały wskazano, że odpady komunalne zmieszane odbierane będą z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają opady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie. Skargę na powyższą uchwałę wniosła "A" Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w J., zaskarżając ją w części obejmującej przepisy § 3 ust. 1 pkt 3 i wnioskując o stwierdzenie nieważności w tej części. W skardze podniesione zostały zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 oraz 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) poprzez ustalenie zbyt niskiej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości niezamieszkałych na terenie Miasta Zabrze, przez co w placówkach handlowych skarżącej Spółki położonych na terenie Miasta Zabrze nie jest zapewniona należyta ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z tą samą argumentacją wskazano także na naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podnosząc kwestię niezapewnienia warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka zwróciła uwagę na profil prowadzonej działalności gospodarczej oraz dotychczasowe zasady odbioru odpadów komunalnych pozwalające na dostosowanie ich częstotliwości do fatycznego zapotrzebowania. Wskazała także na podejmowane przez nią działania zmierzające do zwiększenia ustalonej zaskarżoną uchwałą częstotliwości odbioru tychże odpadów. Skarżąca Spółka przywołała brzmienie przepisów będących podstawą podniesionych przez nią zarzutów, a następnie powołała się na stanowisko wyrażone w piśmie z Ministerstwa Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym gmina podejmując uchwały dotyczące odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (w tym placówek handlowych), powinna wziąć pod uwagę ich specyfikę oraz zapewnić odpowiednie warunki odbioru odpadów z takich nieruchomości, w tym również w zakresie częstotliwości ich odbioru. W ocenie skarżącej Spółki określone zaskarżoną uchwałą zasady nie spełniają zapotrzebowania podmiotów, które wytwarzają odpady na terenach niezamieszkałych i nie stanowią realizacji zasadniczych celów nałożonych na gminę. Skarżąca Spółka zaakcentowała, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia specyfiki działalności prowadzonych przez nią placówek, a zalegające w pojemnikach odpady przez okres dwóch tygodni powodują ryzyko wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Uniemożliwia jej także wywiązywanie się z obowiązków nałożonych ustawą o odpadach i ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914), m.in. w zakresie zapewnienia możliwie szybkiego usuwania ze sklepów odpadów żywnościowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zabrze, wskazując na bezzasadność jej zarzutów, wyjaśnił, że ustalonym w Zabrzu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi objęte zostały wszystkie nieruchomości zamieszkałe oraz niezamieszkałe, gdzie powstają odpady komunalne. Na terenie Miasta funkcjonuje około 30 placówek handlowych o podobnym charakterze co strona skarżąca i częstotliwość odbioru od nich odpadów jest taka sama. Podobne warunki zostały ustalone dla zabudowy jednorodzinnej. Organ podał, że częstotliwość odbioru odpadów komunalnych została ustalona w oparciu o informacje w tym zakresie z lat poprzednich oraz dane zawarte w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Śląskiego. Zaakcentował również, że ustawodawca nie określił minimalnych oraz maksymalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nadto, zauważył, że z chwilą obowiązywania nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta Zabrze skarżąca Spółka zmniejszyła ilość pojemników na opady zmieszane. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca Spółka, ustosunkowując się do odpowiedzi na jej skargę, podniosła, że w ramach wytwarzanych przez nią odpadów znaczną część stanowią odpady organiczne, których gromadzenie w zamkniętych pojemnikach, w szczególności w okresie wiosenno-letnim, powoduje powstanie poważnych zagrożeń sanitarnych. Wyjaśniła, że zmniejszenie liczby pojemników wynikało z błędu zaistniałego w pierwotnie złożonej deklaracji, wobec przekonania skarżącej Spółki, że możliwy jest wybór dowolnej częstotliwości odbioru odpadów. Zwróciła również uwagę, że nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje określenie minimalnej częstotliwości odbioru zmieszanych odpadów komunalnych. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę akcentując, że ze względów sanitarnych, zdrowotnych i epidemiologicznych mniej istotna jest kwestia pojemników na odpady, a ważniejsza jest sprawa częstotliwości wywożenia odpadów. Zwrócił uwagę że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli gmina decyduje się na uregulowanie wspominanych kwestii w odniesieniu do terenów niezamieszkałych to powinna uczynić to w sposób kompleksowy. Natomiast pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, że ewentualne zagrożenie zdrowotne może dotyczyć odpadów organicznych, które wystarczy przechowywać w zamkniętych pojemnikach. Zaznaczył, że w wyniku korekty deklaracji skarżąca Spółka zmniejszyła czterokrotnie liczbę pojemników. Nadto wskazał, że tezy o częstszym wywozie opadów w przeszłości nie zostały przez skarżącą w żaden sposób udokumentowane. Jego zdaniem znikoma ilość pojemników przewidzianych przez skarżącą Spółkę uniemożliwia segregację odpadów. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki, zamknięcie pojemników z odpadami organicznymi nie rozwiąże problemów sanitarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm. - dalej zwaną także ustawą). Należy przypomnieć, że zaskarżona uchwała Nr XXX/454/12 Rady Miasta Zabrza z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów podjęta została na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy. Przepis ten zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyliczającej dalej zakresy regulacji a to: ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów od właściciela nieruchomości, sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wskazane powyżej elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w przywołanym przepisie ustawy sformułowanie "w szczególności". Jednocześnie są to elementy obligatoryjne, do uregulowania których rada gminy została zobowiązana w akcie regulującym sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać należy, że ocenę legalności zaskarżonej uchwały, zarówno na tle tak sformułowanej delegacji ustawowej, jak i ze względu na przedstawioną argumentację Gminy w odpowiedzi na skargę, należy rozpocząć od przywołania treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, według którego rada gminy uchwala regulamin, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Porównanie i analiza tych dwóch przepisów w sposób oczywisty wskazuje, że każdy z nich ma innego adresata. Artykuł 4 ust. 2 pkt 3 ustawy skierowany jest do wytwórców tych odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i odnosi się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się odpadów (...), zaś art. 6r. ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Przepis ten wskazuje, że w uchwale wydanej na jego podstawie, powinna zostać określona ilość odpadów, jak też częstotliwość ich obioru od właściciela nieruchomości. I te elementy muszą się znaleźć właśnie w tym akcie, by gmina nie naraziła się na zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej. W dalszej kolejności wskazać należy, że analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skłania do następujących wniosków. Po pierwsze zmiany ustawy wprowadzone nowelą z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) przeniosły na gminę obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Fakultatywnie natomiast rada gminy może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie zamieszkałych, na których odpady takie powstają (art. 6c ust. 1 i 2 ustawy). Po drugie właściciele nieruchomości są zobowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy). Po trzecie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalona według wyboru rady gminy jedną z metod wyliczonych w art. 6j ustawy, stanowi konsekwencję analizy przesłanek zawartych w art. 6k ust. 2 ustawy. Analiza ta dotyczy - liczby mieszkańców zamieszkujących gminę, - ilości, wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, - kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, - przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Do tego rada gminy musi uwzględnić ekonomiczny wynik zastosowania niższych stawek zachęcających do selektywnego zbierania odpadów (art. 6k ust. 3) oraz zróżnicowanie opłat, zwolnienia i dopłaty dla właścicieli nieruchomości o jakich stanowi art. 6k ust. 4 ustawy. Końcowym efektem tej analizy ma być takie ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, gmina pokryła koszty usług o jakich stanowi art. 6r. ust. 3 ustawy. Innymi słowy, koszty usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie odpadów pokrywać ma opłata poniesiona na podstawie art. 6h ustawy. Zdaniem Sądu delegacja ustawowa zawarta w art. 6r. ust. 3 ustawy upoważnia rady gminy do ustalenia częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Z lektury zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miasta Zabrze określiła częstotliwości odbierania odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie ( § 3 ust.1 pkt 3 uchwały). Postanowienia w tym zakresie gmina poprzedziła analizą ilości wytwarzanych odpadów w latach wcześniejszych oraz w oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Śląskiego. Jednocześnie gmina ustaliła podobne warunki do odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej. Taka regulacja zdaniem Sądu czyni zadość wymaganiom stawianym uchwale w świetle art. 6r. ust. 3 ustawy. Jako niezasadne należało uznać zarzuty skarżącej, że ustanowiona częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z placówek należących do skarżącej nie pozwala na wypełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi. W ocenie składu orzekającego przyczyną zalegania jak twierdzi skarżąca odpadów komunalnych nie jest zbyt mała częstotliwość ich wywozu, ale zmniejszenie o połowę ilości pojemników do gromadzenia tych odpadów w stosunku do lat wcześniejszych. Wbrew twierdzeniom skarżącej doszło do faktycznego zmniejszenia liczby pojemników, bowiem jak wynika z pisma procesowego skarżącej z dnia [...] r. to przed [...] . w każdej z placówek handlowych skarżącej powstawało miesięcznie minimum 8 pojemników o pojemności 1100 litrów odpadów zmieszanych i ta ilość utrzymuje się niezmiennie do dnia dzisiejszego. Tymczasem w deklaracji zmieniającej od [...] . skarżąca deklaruje dla każdej ze swoich placówek handlowych po dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów, co przy częstotliwości wywozu dwa razy w miesiącu daje cztery pojemniki o pojemności 1100l na każdą placówkę, podczas gdy sama deklaruje, że wytwarzała i wytwarza w dalszym ciągu dwukrotnie więcej odpadów zmieszanych. Wskazać należy, że to właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art.6m ust.1 ustawy). Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza obowiązku zwalczania chorób, epidemii i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska jak również bezpieczeństwa ekologicznego. Wskazać należy, że w tym przypadku Konstytucja nie określa ani form, ani zakresu tych obowiązków, a powołane art. 68 ust. 4 i art.74 ust.1 Konstytucji RP wyrażają jedynie zasady polityki państwa stosowane przy realizowaniu wymienionych w tych przepisach obowiązków w granicach określonych ustawami, które ze swej istoty nie mogą być źródłem bezpośrednich roszczeń. Odnosząc się do kwestii wydzielania się nieprzyjemnego zapachu powstałego w związku z przechowywaniem odpadów organicznych w pojemnikach przez okres dwóch tygodni wskazać należy, że zgodnie z regulacją zawartą w § 22 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. Nr. 75, poz.690 z późn. zm.) na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Natomiast § 23 ust. 1 wskazuje, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu przepisy te w sposób wystarczający zabezpieczają pomieszczenia w których przebywają ludzie od nieprzyjemnych zapachów, na co powoływała się w skardze skarżąca spółka. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.