II SA/Gl 704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 27 października 2011 r. Rada Miasta Ustroń podjęła uchwałę nr XII/126/2011 w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń w rejonie ul. A. Brody, Grażyńskiego, al. Legionów, Parkowej, Hutniczej, 3 Maja, Partyzantów oraz projektowanego odcinka zbiorczej ul. Partyzantów z ul. A. Brody, stwierdzając zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 30 grudnia 2011 r. nr 331, poz. 5852 i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Podjęcie uchwały nastąpiło na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. doręczonym w dniu 6 marca współwłaściciele działki nr [...], w tym C. M., wezwali Radę Miasta Ustroń do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz ich interesu prawnego, polegającego na przeznaczeniu części ich nieruchomości pod drogę publiczną, co ograniczy ich prawa do swobodnego jej zagospodarowania, niewspółmiernie do planowanego przedsięwzięcia publicznego, które zostało zaplanowane w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawcy zarzucili, że koncepcja przeprowadzenia ogólnodostępnej drogi gminnej, łączącej ul. Staffa z ul. Pod Skarpą, godzi w ich interes prawny, bowiem w praktyce zmierza do naruszenia ustalonego ładu przestrzennego osiedla Zeta Park, zaprojektowanego w formie zamkniętej przestrzeni mieszkalnej jako teren ogrodzony. Nadto, z racji posadowienia drogi publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, dojdzie do obniżenia wartości ich nieruchomości, zgodnie ze sporządzonym wstępnym projektem podziału nieruchomości, odległość drogi od ich budynku w najwęższym miejscu wyniosłaby ok. 2 m, zaś po drugiej stronie drogi – ok. 14 m, co narusza wymaganą odległość co najmniej 6 metrów, a przy jej zachowaniu, droga miałaby szerokość zaledwie 2 m. Nadto, wnioskodawcy wskazali na niespójność dotychczasowych działań gminy wobec wspólnoty samorządowej poprzez wydzierżawienie części działki nr [...] jako działki drogowej ul. Staffa, co doprowadziło do realizacji budynku, uniemożliwiającego zachowanie wymaganej odległości od projektowanej drogi gminnej, która ich zdaniem jest zbędna z punktu widzenia funkcjonujących arterii komunikacyjnych. Jednakże Rada Miasta Ustroń uchwałą z dnia 30 kwietnia 2014 r., doręczoną w dniu 8 maja 2014 r., wezwania nie uwzględniła. Natomiast jeszcze przed podjęciem uchwały, bowiem pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. C. M. wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, domagając się stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący podniósł dodatkowo naruszenie procedury planistycznej oraz nieuzasadnione wagą celów inwestycji ograniczenie jego prawa – poprzez wprowadzenie przez teren osiedla mieszkaniowego drogi przelotowej oraz konieczność likwidacji obecnie istniejącego chodnika przy domu. Dla poparcia stanowiska skarżący dołączył odpis opinii architektonicznej w sprawie podziału nieruchomości, domagając się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Wreszcie skarżący zarzucił brak konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ustroń wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie organ wskazał na brak interesu prawnego w kwestionowaniu całej uchwały, skoro skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...], której część przeznaczono w planie miejscowym pod drogę o symbolu KD-D1, co nastąpiło w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego i w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ gminy wskazał też na celowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ponawiając argumentację, zawartą w odpowiedzi na wezwanie usunięcia naruszenia prawa, wyjaśniając że już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy poszczególnych etapów osiedla Zeta Park, wprowadzono warunek obsługi komunikacyjnej od ul. Partyzantów śladem projektowanej ul. zbiorczej obszarowej oraz z ul. A. Brody, zaś do czasu jej realizacji dojazd mógł być realizowany przez istniejące ulice osiedlowe – Staffa lub Kasprowicza. Tymczasem po wybudowaniu osiedla oraz oddaniu do użytkowania drogi zbiorczej obszarowej ul. Pod Skarpą w listopada 2011 r., właściciele nieruchomości na osiedlu Zeta Park nie umożliwili wjazdu na osiedle z tej drogi i postawili tam trwałe ogrodzenie, w związku z czym wzmożony ruch samochodowy na teren osiedla odbywa się w dalszym ciągu wąską ul. Staffa pomiędzy domami jednorodzinnymi. Celem planu jest zatem usprawnienie komunikacji i zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu. Przebieg drogi w planie w istocie odzwierciedlał jej przebieg w terenie, gdyż droga ta fizycznie istniała w toku prac planistycznych i uchwalania planu. Nadto, Gmina podniosła, że przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych, dotyczy przypadku sytuowania budynku, a nie – odwrotnie, co dotyczy niniejszej sprawy. Odnosząc się do przedłożonej opinii architektonicznej, podniesiono że została ona sporządzona na użytek podziału nieruchomości, zaś przeznaczenie części działki nr [...] pod drogę nie koliduje z pozostałymi zapisami planu, a to § 13 ust. 1 pkt 2 i 7, § 15 ust. 1 pkt 1, 9 i 12 oraz § 16 ust. 1 pkt 2. Droga ta spełnia też warunek szerokości 10 m w liniach rozgraniczających, w których musi się zmieścić jezdnia z dwoma pasami ruchu i chodnikiem, co wynika z rysunku planu, zaś na pewnym odcinku dopuszczalne jest jej zawężenie. Wyjaśniono też, że wydzierżawienie przez Gminę części działki nr [...], nie miało żadnego związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wreszcie, po znowelizowaniu podjętych czynności, podano że procedura planistyczna, w tym wymagane zawiadomienia i dyskusja publiczna w dniu [...] r., została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy Ustroń wyjaśnił, że działka nr [...] nie jest zabudowana i w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 2005 r. była objęta szerszą strefą, przeznaczoną pod budownictwo o wysokiej intensywności, nie była wprost przeznaczona pod drogę. Podał, że nieruchomość, będąca przedmiotem dzierżawy, o której mowa w skardze, położona jest po przeciwnej stronie i graniczy z ul. Staffa jako działka narożna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała – w zakresie, jakim dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...], której część przeznaczono pod drogę gminną (symbol planu KD-D1) – nie narusza bowiem zasad procedury planistycznej, ani też w sposób istotny trybu sporządzenia planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej). Natomiast jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, skarżący nie jest legitymowany zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do kwestionowania uchwały w całości, bowiem nie wykazał tytułu prawnego do wszystkich nieruchomości, objętych planem miejscowym. Zresztą, z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa i samej skargi wynika jednoznacznie, że zarzuty naruszenia interesu prawnego dotyczą jedynie tej części działki nr 355/32, która przeznaczona została pod drogę publiczną, co w żadnym wypadku nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zaś kontroli sądowej mogła podlegać jedynie uchwała w części, dotyczącej terenu o symbolu KD-D1. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona uchwała w tej części, aczkolwiek narusza interes prawny skarżącego poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości na cel publiczny, nie narusza jednak obiektywnie pojętego porządku prawnego, zaś Gmina Ustroń nie nadużyła tzw. władztwa publicznego. Z mocy art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu... Gmina władna jest do określenia przeznaczenia terenu, kierując się potrzebami całej wspólnoty samorządowej, a więc interesem ogółu mieszkańców. Zasadność i celowość przyjętych rozwiązań planistycznych wykazano też w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzi na skargę. Skarżący nie zakwestionował twierdzeń Gminy, że obsługa komunikacyjna osiedla Zeta Park zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy dla poszczególnych etapów realizacji osiedla mieszkaniowego została przewidziana docelowo od ul. Partyzantów śladem projektowanej ulicy obszarowej (obecnie ul. Pod Skarpą). Celem zmiany planu miejscowego – w stosunku do zapisów uchwały z 2005 r. – było zatem zapewnienie bezpośredniego dostępu do ul. Pod Skarpą, po jej zrealizowaniu poprzez przedłużenie odcinka ul. Staffa i na ten cel przeznaczono część działki nr [...], oznaczonej jako część I w projekcie podziału, o którym mowa w dołączonej do skargi opinii architektonicznej, z której przeprowadzono dowód w toku rozprawy sądowej. Realizując trwałe ogrodzenie od strony ul. Pod Skarpą, uniemożliwiono wypełnienie wymogu, określonego w decyzjach o warunkach zabudowy, bowiem odgrodzono teren osiedla od tej ulicy obszarowej zbiorczej, co doprowadziło do sytuacji, że obsługa komunikacyjna budynków wielorodzinnych odbywa się ulicą Staffa pomiędzy budynkami jednorodzinnymi. Zdaniem sądu administracyjnego, budowa osiedla mieszkaniowego o zabudowie wielorodzinnej, niewątpliwie doprowadziła do wzmożenia ruchu drogowego. Gmina nie dysponuje też innymi środkami prawnymi w celu udrożnienia ruchu drogowego, niż przeznaczenie części działki nr [...] na cel publiczny – pod drogę gminną. Wbrew zarzutom skargi, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego o niecelowości i zbędności takiego rozwiązania planistycznego oraz nieproporcjonalności ograniczenia interesu współwłaścicieli działki w stosunku do korzyści w zakresie interesu publicznego. Wręcz przeciwnie, obowiązkiem Gminy było wyważenie interesu mieszkańców osiedla Zeta Park oraz interesu właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych, położonych przy ul. Staffa, przy których po wybudowaniu tego osiedla odbywa się wzmożony ruch drogowy. Trafnie też podniosła Gmina, że takie rozwiązanie planistyczne nie wyklucza możliwości ogrodzenia terenu osiedla, tyle że ogrodzenie to winno być zrealizowane w innym miejscu, a nie od strony ul. Pod Skarpą, jak obecnie. Sąd administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), jak i rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy te określają bowiem wymogi w zakresie sytuowania budynków względem granic nieruchomości i dróg publicznych, a nie – odwrotnie. Gdy zaś idzie o warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to wymogi w tym względzie reguluje rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepis § 7 ust. 2 cyt. rozp. dopuszcza zaś zmniejszenie szerokości ulic (w tym wypadku – 10 m w liniach rozgraniczających), w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Istotne jest przy tym, że sporna droga faktycznie już istnieje, tyle że przed podjęciem zaskarżonej uchwały cała działka nr [...], miała charakter drogi wewnętrznej (osiedlowej). Na podstawie uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego, jedynie fragment drogi osiedlowej (część tej działki), przeznaczono zaś pod drogę publiczną celem udrożnienia ruchu drogowego i połączenia drogi osiedlowej z drogą publiczną, jak to przewidziano w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla osiedla Zeta Park. Przepis § 15 ust. 1 pkt 12 uchwały, przewiduje drogę o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających, co jest zgodne z rysunkiem planu, co jednak nie przesądza o konieczności przeznaczenia pod drogę pasa o takiej szerokości, a to z uwagi na treść § 7 ust. 2 rozp. MTiGB z dnia 2 marca 1999 r. Sąd administracyjny nie stwierdził też wewnętrznej sprzeczności pozostałych zapisów planu co do terenu o symbolu KD-D, a mianowicie § 13 ust. 1 pkt 2 i 7 (warunki podziału nieruchomości), oraz § 15 ust. 1 pkt 1 i 9 (regulacja dotycząca budowy nowej drogi i jej rozbudowy). Zresztą, kwestie te zostaną rozstrzygnięte dopiero na etapie podziału działki nr [...] celem wydzielenia jej części pod drogę publiczną. Zdaniem sądu administracyjnego, zarzutu nadużycia władztwa planistycznego nie można też wyprowadzać z faktu wydzierżawienia przez Gminę części jej działki nr [...], co zdaniem skarżącego doprowadziło do konieczności przeznaczenia części jego działki pod drogę publiczną. Bez takiego rozwiązania nie byłoby bowiem możliwe wymuszenie warunków określonych w decyzjach wydanych na etapie realizacji osiedla Zeta Park. Wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała poprzedzona była konsultacjami społecznymi, zgodnie z wymogami z art. 17 pkt 1, 10 i 11 ustawy o planowaniu. Gmina dokonała bowiem wymaganych ogłoszeń w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany planu oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz terminie dyskusji publicznej (dnia 6 maja 2011 r.) i terminie składania uwag (do dnia 21 czerwca 2011 r.). Przebieg procedury planistycznej omówiono w odpowiedzi na skargę i znajduje on potwierdzenie w przedłożonych aktach (dokumentacji planistycznej). Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw