II SA/Gl 705/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi H. K. i L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w budynku nr [...] przy ul. [...] w R., w zakresie instalacji centralnego ogrzewania zasilającego lokal mieszkalny nr [...] w tym budynku umorzył postępowanie w tej części. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykonywanie robót budowlanych wewnątrz pomieszczeń budynków, takich jak podłączenie kotła c.o. stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej p.b.), bowiem podłączenie urządzenia grzewczego do przewodu kominowego, który stanowi część wspólną obiektu, prowadzi do zmiany parametrów technicznych i wymaga precyzyjnego ustalenia warunków podłączenia. Tym samym zainstalowanie kotła wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na to, czy zostanie ono potraktowane jako przebudowa obiektu budowlanego, czy też jako montaż urządzenia budowlanego, bowiem roboty te nie zostały wyłączone spod działania przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Stwierdzenie to skutkuje koniecznością wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 51 ust. 1 p.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie przebudowano budynek mieszkalny wielorodzinny bez uzyskania pozwolenia na budowę. W zaistniałej sytuacji roboty budowlane zostały jednak wykonane w sposób prawidłowy i brak jest konieczności zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. K. i L. K. reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucają naruszenie art. 7, 77 §1, 80, 105 §1, 107 §1 i 3 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB w niniejszej sprawie prowadził postępowanie dotyczące zgodności z przepisami prawa robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w zakresie instalacji użytkowanej przez właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...], położonego na I piętrze tego budynku. Wobec niestwierdzenia nieprawidłowości, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, PINB orzekł o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie wynikało z braku podstaw do nałożenia obowiązków, których celem byłoby przywrócenie obiektu/wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa instalacja centralnego ogrzewania składa się z kotła na paliwo stałe o mocy 12 kW, zlokalizowanego w pomieszczeniu piwnicznym oraz instalacji właściwej wraz z grzejnikami zamontowanymi w mieszkaniu nr [...]. Przedmiotowa instalacja została wykonana w grudniu 2011 r., bez uprzedniego dokonania zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przeanalizował wymogi techniczne i tą ocenę WINB podzielił. Zostały zachowane szczegółowe wymagania dotyczące zgodności inwestycji z prawem. Organy nadzoru budowlanego nie rozpatrują też sporów o charakterze własnościowym, gdyż te należą do właściwości sądów powszechnych. Wobec powyższego zarzut dotyczący niewłaściwego przypisania piwnic do lokali mieszkalnych nie mógł zostać uwzględniony. Organ I instancji wydał decyzję po wystarczającym zbadaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w stopniu pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik H. K. i L. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 7, art. 77 § 1, 105 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wystarczających działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie decyzji nieodpowiadającej wymogom ustawy. 2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 w zw. z art. 4 p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a także odstąpienie od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpoznawanej sprawie zrealizowano roboty bez zgody współwłaścicieli części wspólnej budynku, co stanowi przeszkodę w zalegalizowaniu samowoli i umorzeniu wszczętego w tym przedmiocie postępowania. Połączenia przewodów kominowych są w złym stanie technicznym. Stwierdzono w nich uszkodzenia powodujące zakłócenie ciągu. Nie sposób jednak dowiedzieć się z treści decyzji, w jaki sposób zostało wykonane uszczelnienie, przy użyciu jakich materiałów i jaką techniką dokonywano uszczelnień. Całkowicie pominięto również dowód z przesłuchania L. M., który de facto dokonał w mieszkaniu skarżących przeglądu okresowego w roku 2013 oraz dokonał prześwietleń wentylacji w toalecie i komina spalinowego, jak również dokonał pomiaru ciągu w przewodach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wg art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa powyższa weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., zatem do przedmiotowego postępowania – wszczętego przed tym dniem – mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Postępowanie naprawcze prowadzone było w trybie art. 50 oraz 51 p.b. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14, organy nadzoru budowlanego mają w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Jednocześnie wskazuje się, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się jednolita linia orzecznicza, sprowadzająca się do stwierdzenia, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26, w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem jest emanacją prawa własności i składową prawa własności nieruchomości; można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Jednocześnie wg wyroku WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2014 r., II SA/Gl 1519/13 "W przypadku współwłasności dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oznacza (...) wykazanie się zgodą pozostałych współwłaścicieli." W tym kontekście zauważyć należy, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię miało miejsce w 2012 r., a wg ustaleń już wcześniej doszło do tej zamiany (w 2011 r.). Wynika to m. in. z protokołu przesłuchania H. K. z 12 lipca 2012 r. (k. 29). W zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię był jednak zamieszczony wpis, że przewidziany termin rozpoczęcia robót, to 14 lipca 2012 r. (k. 28.1). Ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię wynika również, że inwestor dołączył, wg adnotacji, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w świetle zebranych dowodów rodzi wątpliwości w zakresie prawidłowości takiego oświadczenia. Zainstalowanie bowiem pieca w piwnicy (kotłowni) wymaga zwykle ingerencji w części wspólne budynku, np. w przewody kominowe (bez względu na status własnościowy samej piwnicy). I tak np. z zeznań H. K. z 12 lipca 2012 r. wynikałoby, iż w lutym 2012 r. dokonano frezowania przewodów kominowych. To samo, w zakresie współwłasnościowym, dotyczy rur łączących piec z mieszkaniem, które ma być ogrzewane. I one zapewne muszą przechodzić przez części wspólne nieruchomości. Z akt sprawy i ze skargi wynikałoby tymczasem, że takiej zgody (dotyczącej ingerencji w części wspólne) inwestor nie posiadał, czego organ nie rozważył dość dokładnie. Wątpliwości rodzi również wskazana wyżej kwestia zmiany sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię, skoro kotłownia, przynajmniej wg części dowodów (np. zeznań H. K.) zaczęła funkcjonować już w 2011 r., a potem, po czasowych przestojach, dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, twierdząc, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy mimo to swoimi rozstrzygnięciami dokonały zalegalizowania spornej inwestycji, choć nie rozpoznały sprawy we wskazanym wyżej zakresie dość dokładnie. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Wymagania te, co do wszechstronności rozpoznania sprawy w kontekście zebranych dowodów, nie zostały jednak spełnione. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, dokładnie badając kwestię prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w zakresie części wspólnych) w kontekście zebranych dowodów, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Kwestie dotyczące prawidłowości, bądź wadliwości wykonanych przez Inwestora prac mają znaczenie zupełnie wtórne i podlegają wyjaśnieniu dopiero w dalszej kolejności. Sąd jednocześnie nie przesądza treści rozstrzygnięcia, które winno zapaść, bowiem wpierw należy dokładnie ustalić stan faktyczny. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (514 zł, wraz z opłatami skarbowymi od dwóch pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.