II SA/Gl 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Dnia 27 października 2017 r. W. C. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pismo, do którego załączono sporządzony przez niego protokół nr [...], z dnia [...] r., z kontroli rocznej i pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego - stacji popiołowej pośredniej i końcowej oraz stacji pompy mieszanki pyłowo-wodnej, znajdującej się na działce nr 1 w R. przy ul. [...]. Kontrola okresowa wykazała w obiekcie następujące nieprawidłowości: 1. W stacji pośredniej: przedawaryjny stan konstrukcji żelbetowej - przede wszystkim belek wsporczych zbiornika pyłu - konstrukcji stropu stacji początkowej, braki lub znaczne ubytki powłok antykorozyjnych oraz miejscami zaawansowaną korozję elementów komunikacyjnych, również zbiornika i innych elementów stacji pośredniej, pogorszony stan tynków zewnętrznych i wewnętrznych, 2. W stacji końcowej: korozję (miejscowo znaczną) stalowych slupów, na których posadowiona jest stacja oraz znaczne uszkodzenia widocznych części fundamentów, rozlegle ubytki oraz złą jakość betonu zastosowanego w fundamentach, miejscowo bardzo zawansowaną korozję stalowych elementów stacji - zwłaszcza komunikacyjnych, 3. W stacji pompy mieszanki pyłowo-wodnej: zły stan słupów i widocznych części fundamentów obiektu oraz obudowy obiektu z blach trapezowych, braki w zabezpieczeniu antykorozyjnym i korozję elementów nośnych i komunikacyjnych pomiędzy stacjami, konieczność usunięcia odpadów budowlanych ze stacji końcowej. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej działkami nr 2, 3, 4 i 5 jest "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., co wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...]. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się kopia Umowy dzierżawy, z dnia [...] r., zawarta pomiędzy "B" S.A., a "C" Sp. z o.o. W związku z tym, że okoliczności te potwierdziły się w trakcie oględzin, zostało wszczęte postępowanie a następnie PINB w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na "C" Sp. z o.o. z siedzibą w R. przy ul. [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej stacji popiołowej pośredniej i końcowej oraz stacji pompy mieszanki pyłowo-wodnej, znajdującej się na działce nr 1 w R. przy ul. [...], wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, w której należy określić istniejący stan techniczny obiektu, jego przydatność do naprawy oraz zakres i sposób wykonania robót, w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, - w terminie do 31 maja 2018 r. Na skutek zażalenia "C" sp. z o.o. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżonym postanowieniem uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zasadne było nałożenie na właściwy podmiot obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże w jego ocenie organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący wyjaśnił, na kogo obowiązek powyższy powinien zostać nałożony. Jak wynika z treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 obciąża właściciela lub zarządcę tego obiektu. Ponadto, pozostałe przepisy tego rozdziału 6 Prawa budowlanego zatytułowanego "Utrzymywanie obiektów budowlanych", a dotyczące utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym, także adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów. Zatem adresatem decyzji przewidzianych w tym rozdziale może być wyłącznie właściciel lub zarządca. Wobec braku legalnej definicji "zarządcy obiektu budowlanego", w kwestii interpretacji tego pojęcia konieczne staje się przywołanie przepisów art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tych przepisów podstawą zarządu nieruchomością jest umowa o zarządzanie zawarta w formie pisemnej z jej właścicielem, przy czym za zasadny należy uznać pogląd, że pojecie zarządcy obiektu budowlanego należy interpretować w sposób szerszy od unormowań wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego można bowiem objąć każda osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania ta nieruchomością. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest "A" S.A. z siedzibą w K. Skarżąca Spółka jest zaś dzierżawcą przedmiotowego obiektu, co w ocenie organu, nie jest automatycznie równoznaczne z pojęciem zarządcy. Dołączona do akt sprawy umowa dzierżawy z dnia [...] r. nie jest umową o zarząd tego obiektu, lecz cywilną umową dzierżawy. Jak wskazał ŚWINB wypływający z przywoływanego w § 2 pkt 4 umowy dzierżawy obowiązek dokonywania przez dzierżawcę napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym jest jedynie powtórzeniem zapisu zawartego w art. 697 Kodeksu cywilnego i nie może stanowić wyłącznej podstawy do nałożenia na Skarżącą obowiązku, tym bardziej, że brak w aktach sprawy jakichkolwiek protokołów określających stan obiektu w momencie objęcia budynku w dzierżawę przez skarżącą. Powołując się na bogate orzecznictwo ądowe organ odwoławczy wskazał także, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 61 oraz w art. 81 c Prawa Budowlanego kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa i powinna także być uwzględniana przy nakładaniu obowiązków. Wymieniając właściciela przed zarządcą obiektu budowlanego, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Skargę na to postanowienie złożyła "A" S.A. z siedzibą w K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1. art. 61 w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane poprzez przyjęcie, że dzierżawca przedsiębiorstwa w skład którego wchodzą obiekty budowlane nie jest zarządcą tych obiektów, gdy tymczasem umowa dzierżawy przedsiębiorstwa kreuje stosunek prawny z którego wynika zarządzanie całym dzierżawionym majątkiem, w tym obiektami budowlanymi, a co za tym idzie na dzierżawcy przedsiębiorstwa ciążą obowiązki utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, 2. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nie zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji nierozpatrzenie wszechstronnie całego materiału dowodowego sprawie, m.in.: - poprzez nieuzupełnienie materiału dowodnego sprawy o protokoły potwierdzające fakt wydania ww. obiektów, oraz stan obiektów w momencie objęcia budynku w dzierżawę, - poprzez pominięcie faktu, że obiekty, których dotyczy postanowienie organu nadzoru budowlanego znajdują się w posiadaniu zależnym dzierżawcy "C" Sp. z o. o., który prowadzi w oparciu m.in. o te obiekty działalność koncesjonowaną, tak więc wydzierżawiający do momentu wydania, lub udostępnienia mu przedmiotu dzierżawy nie ma możliwości opracowywania szczegółowej dokumentacji, czy też wprowadzania jakichkolwiek zmian w dzierżawionych obiektach budowlanych; - przyjęcie, że wypływające z umowy dzierżawy z [...]r., oraz przepisy kodeksu cywilnego obowiązki dzierżawcy nie mogą stanowić "wyłącznej" podstawy nałożenia na "C" Sp. z o. o. obowiązku sporządzenia dokumentacji gdy tymczasem okoliczności sprawy, specyfika dzierżawy ww. przedsiębiorstwa, postępowanie same dzierżawcy, dotychczasowa dokumentacja dotycząca stanu technicznego obiektów będących przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego wskazują, że "C" Sp. z o. o. jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane, 3. art. 6 k.p.a. stanowiącego o działaniu organów na podstawie przepisów prawa poprzez niedokonanie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 4. art. 8 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, oraz uchylenie postanowienia mimo, iż okoliczności sprawy wskazują, że obowiązek sporządzenia odpowiedniej dokumentacji technicznej został nałożony na właściwy podmiot. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tu postanowienia) w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać postanowienie kasacyjne i tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie postanowienia kasatoryjnego wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest to, kto winien zostać zobowiązany do sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego stacji popiołowej pośredniej i końcowej oraz stacji pompy mieszanki pyłowo-wodnej, znajdującej się na działce nr 1 w R. przy ul. [...]. Organ I instancji przyjął, iż podmiotem zobowiązanym do przygotowania powyższej ekspertyzy winna być "C" sp. z o.o. Wywiódł taki wniosek z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jakim jest "A" S.A. a "C" sp. z o.o. wykorzystującą niektóre obiekty do prowadzenia działalności. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, kto powinien zostać zobowiązany do sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowych budynków. Konieczne jest dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Jak trafnie wskazał organ II instancji zasadne być może dokonanie analizy załączników do umowy dzierżawy "A" S.A. a "C" sp. z o.o. Samo odwołanie do ogólnego zapisu umowy jest niewystarczające. W ocenie Sądu konieczne jest również ustalenie, czy umowa z dnia [...] r. jest umową dzierżawy nieruchomości, czy też przedsiębiorstwa. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu odwoławczego dotyczącego wykładni treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2891/17 – orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym "uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 p.b. W przepisie art. 61 p.b. ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą" (por wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Rz 452/18). Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Należy mieć przy tym świadomość, iż przyjęta (w art. 61 ustawy Prawo budowlane) przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/:u 1174/16). Obowiązki dotyczące właściwego utrzymania obiektów budowlanych skierowane są w pierwszym rzędzie do właściciela tych obiektów. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, iż rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem kluczowej kwestii, jaką jest podmiot zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy. Dokonywanie ustaleń w tym zakresie przez organ II instancji (w związku ze wskazanymi okolicznościami) mogło by zaś rodzić obawy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kwestia podmiotu zobowiązanego do sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynków w żaden sposób nie jest przesądzona. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był brak wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygniecia kwestii. Dlatego okoliczności zawarte w skardze mogą zostać podniesione przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.