II SA/Gl 708/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wskutek zawiadomienia A. S., decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał S.i M. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej szopy na terenie posesji przy ul. [...] w C. Jednakże uwzględniając odwołanie S. i M. P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania tego organu, prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane z tym uzasadnieniem, że przedmiotowy obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. W następstwie powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], powtórnie nakazał rozbiórkę szopy drewnianej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego powołał przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Po rozpatrzeniu odwołania S. i M. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Jednakże wskutek skargi S. i M. P., wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1849/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji i uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. Zdaniem sądu administracyjnego, brak było bowiem podstawy prawnej do umorzenia postępowania, prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., jako że w ten sposób doszło do zamknięcia całego postępowania przy braku przesłanek bezprzedmiotowości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1128 ze zm.), ponownie nakazał S. i M. P. rozbiórkę przedmiotowej szopy drewnianej. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny wykazały, że stan techniczny tejże szopy samowolnie usytuowanej przy granicy z działką przy ul. [...], nie uległ zmianie. Zdaniem organu, brak też podstaw do jego legalizacji w świetle § 13 ust. 1 rozp. Min. Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepis ten dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem z materiałów niepalnych lub trudno palnych, lecz warunków tych nie spełnia szopa drewniana obita papą, z dachem pokrytym papą na deskowaniu. Co więcej, organ I instancji uznał, że obiekt taki stanowi zagrożenie pożarowe. Nie sposób też nakazać wykonanie stosownych przeróbek w celu przystosowania szopy do obowiązujących przepisów, gdyż wiązałoby się to z wybudowaniem nowego obiektu o ścianach niepalnych w miejscu istniejącego. Taki stan rzeczy zdaniem organu nadzoru budowlanego obliguje zatem do wydania nakazu rozbiórki. Jednakże wskutek odwołania S. P. i M. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jednoznacznego wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, przy uwzględnieniu faktu, że przedmiotowa szopa została dobudowana do istniejącej na sąsiedniej posesji wozowni. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał S. i M. P. rozbiórkę przedmiotowej szopy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowa szopa została dostawiona do wozowni na sąsiedniej działce, nie posiadającej ściany oddzielenia pożarowego. Taki stan rzeczy wynika z materiału fotograficznego, przedstawionego przez A. S. ( właściciela działki sąsiedniej ). Stąd też organ ten uznał, że zgodnie z § 14 rozp. MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r., odległość pomiędzy obiektami winna wynosić 20 m, przy czym najmniejsza dopuszczalna odległość od budynku o ścianach z materiałów niepalnych i pokryciu z materiałów niepalnych, to 12 m. Stąd też z uwagi na niespełnienie powyższych wymogów w zakresie przepisów przeciwpożarowych, zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki wobec niemożliwości wydania decyzji z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od decyzji S. P. i M. P. zarzucili, że decyzja ta jest niezasadna i krzywdząca. W tym względzie powołali się zaś na wcześniejsze wyjaśnienia, zawarte w odwołaniu od poprzedniej decyzji. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotowa szopa o wymiarach [...] m i wysokości [...] m , konstrukcja drewniana, obita papą z dachem jednospadowym na posesję właścicieli, została wybudowana bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Wymóg uzyskania pozwolenia na realizację obiektu wynikał zaś z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. oraz § 44 ust. 1 rozp. Min. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zdaniem organu II instancji, przedmiotowa szopa nie spełnia wymogów sytuowania obiektów gospodarczych w granicy, określonych w § 13 rozp. z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, stanowiąc zagrożenie pożarowe, przez co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a jej lokalizacja powoduje pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej, gdyż utrudnia jej prawidłową zabudowę. Z tych też względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego S. P. i M. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu podniesionych przez nich okoliczności. Mianowicie jak podano w skardze, szopa została usytuowana w granicy z działką sąsiada, który wyraził zgodę na budowę kilkanaście lat temu. Szopa ta została dostawiona do murowanej wozowni sąsiada, która została następnie częściowo rozebrana celem wytyczenia drogi dojazdowej do wydzielonej posesji syna. Początkowo też obiekt nikomu nie przeszkadzał, zaś spór powstał dopiero w [...] r. Skarżący nie zgodzili się też z argumentacją organu, iż szopa stanowi zagrożenie pożarowe, gdyż znajduje się w sadzie, a od zabudowań sąsiada dzieli ją droga i betonowe ogrodzenie. Ich zdaniem chybione jest odwoływanie się przez organy nadzoru budowlanego do przepisów rozp. z 1980r., gdyż chodzi o niewielki obiekt gospodarczy, w którym hodują kury i króliki na własne potrzeby oraz przechowują narzędzia. Bezpodstawny jest też w ocenie skarżących argument, że szopa ta powoduje pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej, gdyż sąsiaduje z drogą dojazdową. Wreszcie skarżący podnieśli, że rozbiórka szopy i budowa kolejnej, przekracza ich możliwości. Do skargi dołączono kopię mapy, przedstawiającą usytuowanie spornego obiektu i materiał fotograficzny. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, przecząc istnieniu betonowego ogrodzenia pomiędzy działkami, co potwierdza materiał fotograficzny. Uczestnik postępowania A. S. wniosła o oddalenie skargi i złożyła do akt zdjęcia, przedstawiające sporny obiekt od strony jej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Aczkolwiek nie jest kwestionowany fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, godzi się podnieść, iż co prawda organy administracji nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do daty budowy, lecz uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki. W skardze podano bowiem, że obiekt ten powstał kilkanaście lat temu, zaś w odwołaniu z daty [...] r. Skarżący podali, że szopę postawili w [...] r. za zgodą A. S., dostawiając ją do istniejącego murowanego budynku gospodarczego. Z dalszych twierdzeń stron wynika, że w roku [...] część tego budynku ( wozowni ) została rozebrana celem wytyczenia drogi dojazdowej do wydzielonej posesji sąsiada i wówczas też zrealizowano ścianę w miejscu rozebranej ściany wozowni. Zatem mając na uwadze twierdzenia samych skarżących, przyjąć należy, iż przedmiotowa szopa, której wymiary, konstrukcja i usytuowanie w granicy, nie są kwestionowane, została zrealizowana samowolnie pod rządami uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i obowiązującego wówczas rozp. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu wynikała z przywołanej przez organ odwoławczy regulacji i jest też poza sporem, iż skarżący nie legitymowali się wymaganą decyzją właściwego organu, zaś jej braku nie mogła zastąpić zgoda sąsiada, na którą powołują się skarżący. Z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do przedmiotowego obiektu budowlanego zastosowanie miały zatem przepisy dotychczasowe. Tymczasem z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dopiero jeżeli nie zachodzą okoliczności, określone w art. 37 tej ustawy, właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ustawa z 1974 r. nie definiowała przesłanek przymusowej rozbiórki, zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 2, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego, istotą tej regulacji jest możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a więc do takiego stanu, w którym w prawidłowo prowadzonym procesie budowlanym inwestor uzyskałby pozwolenia na budowę. Oznacza to w pierwszym rzędzie badanie, czy budowa spełnia wymogi techniczno – budowlane oraz ustalenie, czy jest możliwe wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy z 1974 r., nakazującej dokonanie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Jeżeli nie ma możliwości wydania nakazów w zakresie wynikającym z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wówczas zachodzi podstawa do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Warunki w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia w zakresie budowy obiektów, reguluje wszak ustawa – Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 6 ust. 2. Przy odmiennym rozumowaniu należałoby zaś dojść do wniosku, że samowolnie zrealizowane obiekty mogą istnieć niezależnie od tego, czy spełniają wymogi prawa budowlanego. Stanowiska takiego nie sposób jednak zaakceptować. Stąd też legalizacja samowoli budowlanej na gruncie ustawy z 1974 r. dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy obiekt budowlany spełnia wymogi techniczno – budowlane, bądź możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, czyli z art. 5 ust. 1 ustawy z 1974 r., a więc zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrona środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe i ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Wszak w celu zapewnienia tych wymogów określono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Zatem niespełnienie warunków techniczno – budowlanych podpada pod przesłankę rozbiórki obiektu z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem w niniejszej sprawie brak było podstaw legalizacji przedmiotowego obiektu z uwagi na niespełnienie wymogów techniczno-budowlanych i brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawową kwestią jest bowiem zachowanie odległości obiektu od granicy działki oraz odległości pomiędzy budynkami, określonych w przepisach cyt. rozp. z 1980 r. Są to bowiem podstawowe wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ich niezachowanie musi być uznane za powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., niezależnie od subiektywnego odczucia inwestora. Przepisy techniczno – budowlane z 1980 r., podobnie jak i obecnie obowiązujące, ściśle określały wymogi sytułowania obiektów przy granicy działki. Na gruncie rozp. 1980 r. dopuszczalne było sytuowanie przy granicy działki wyłącznie budynków gospodarczych, ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych i to pod dalszymi warunkami, a mianowicie jeżeli nie utrudniało to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( § 13 ust. 1 rozp.). Nadto, budynki inwentarskie, stodoły, suszarnie i inne podobne budynki gospodarcze musiały być sytuowane od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległościach, określonych w § 14 i § 17 cyt. rozp. Wbrew zarzutom skargi, przywołane przepisy dotyczą zatem przedmiotowego obiektu gospodarczego. Powyższa regulacja wykluczała zaś możliwość usytuowania przedmiotowej szopy o konstrukcji drewnianej, obitej papą, w granicy działki, zarówno jako dobudowanej do murowanej wozowni, lecz bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jak i obiektu wolnostojącego po częściowej rozbiórce wozowni w roku [...]. Ściany szopy nie są bowiem wykonane z materiałów niepalnych, a dach z materiałów niepalnych lub trudno palnych. W świetle § 175 cyt. rozp. z 1980 r., do materiałów niepalnych zalicza się bowiem naturalne lub sztuczne materiały nieorganiczne, zaś materiały palne to materiały pochodzenia organicznego lub uzyskane z ich przerobu. Do takich materiałów nie można zaliczyć więc drewna. Nadto, nie zachowano minimalnej odległości 12 m pomiędzy przedmiotową szopą a obiektem na działce sąsiedniej ( po częściowej rozbiórce wozowni ). Taki stan rzeczy, czyli naruszenie przepisów techniczno-budowlanych z 1980 r. w zakresie sytuowania obiektów gospodarczych, wykluczał możliwość legalizacji przedmiotowej szopy o konstrukcji drewnianej i to niezależnie od faktu, czy utrudnia to możliwość zabudowy działki sąsiedniej i pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero odpowiednia konstrukcja obiektu wymagałaby bowiem poczynienia rozważań w tym zakresie. Wreszcie, podzielić należy pogląd organów obydwu instancji co do niemożliwości wydania nakazu zmian i przeróbek obiektu celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wymagałoby to bowiem w istocie rozbiórki drewnianej konstrukcji celem wykonania nowej ściany oddzielenia pożarowego. Wygląd obiektu, jego zły stan techniczny i estetyczny udokumentowany materiałem fotograficznym, złożonym zarówno przez skarżących, jak i uczestniczkę postępowania, wyklucza bowiem możliwość jedynie częściowego demontażu. Wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa szopa nie przylega zaś do betonowego ogrodzenia, co jednoznacznie wynika z materiału fotograficznego, w tym złożonego przez skarżących. W konsekwencji, niespełnienie warunków techniczno-budowlanych w zakresie możliwości sytuowania obiektów gospodarczych w granicy działki, podpadało pod przesłanki przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie nie zapada zaś na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Jej wydanie jest bowiem obligatoryjne, niezależnie od daty popełnienia samowoli budowlanej. W ramach kontroli administracji sądy powołane są do badania zgodności decyzji z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę sytuacji osobistej i majątkowej inwestora. Stąd też podniesione w tym względzie okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że na działce skarżących znajduje się inny budynek gospodarczy, co przedstawia złożona przez nich kopia mapy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).