II SA/Gl 711/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. Ż.. C. Ż. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. G. rozbiórkę ściany fundamentowej na długości 10,70 m. na posesji przy ul. [...] A w K. w granicy z posesją przy ul. [...] B w K.. W wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji przez K. S. i M. Ż. oraz C. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie wskazanej powyżej decyzji organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania w 1997r. muru oporowego betonowo – ceglanego długości 11 m i wymiany rur kanalizacyjnych na posesji przy ul. [...] A w K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż w 1997 r. podjęte zostały w tej sprawie prawem wymagane rozstrzygnięcia, z tego powodu nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania dotyczącego tego samego zakresu przedmiotowego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący K. S. oraz M. Ż. zakwestionowali ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie tożsamości postępowań prowadzonych w 1997r. w ramach tego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Ponownie też stwierdził, że w oparciu o posiadany materiał dowodowy występuje tożsamość prowadzonego postępowania z tym, które prowadzone było w 1997r. i było zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. i z tego powodu uznał niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się K. S. oraz M. Ż. wnosząc odwołanie od w/w decyzji i podtrzymując dotychczasowe zarzuty. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Tą ostateczną decyzję skarżące zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Ka 2401/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania w 1997r. muru oporowego betonowo-ceglanego ( ściany fundamentowej) długości 11 m, pięciu słupków i wymiany rury kanalizacyjnej oraz robót wykonanych po tym okresie na posesji przy ul. [...] A w K.. W uzasadnieniu wskazał, iż stosując się do wskazań w/w wyroku przeprowadzono w sprawie postępowanie wyjaśniające. W jego toku ustalono, że po 1997r. na przedmiotowej posesji wybudowano bramę wjazdową i drzwi wejściowe. Ponadto utwardzono teren nawierzchni pomiędzy budynkami nr B i A oraz położono płytki klinkierowe wzdłuż budynku nr C. Powyższe roboty wykonano w sposób legalny, na podstawie przyjętych zgłoszeń. Były to odpowiednio przyjęcie zgłoszenia Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. i Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. Dodał, iż w celu ustalenia innych ewentualnych robót wykonanych po 1997r.organ zwołał rozprawę administracyjną w dniu [...] r. Obecne na niej strony tj. K. S., M. Ż. oraz C. Ż. zobowiązały się do przedłożenia wykazu samowolnie wykonanych robót po [...] 1997r. w terminie do [...] 2006r. Pismem z dnia [...] r. strony poinformowały, iż swoje stanowisko w sprawie zajmą do dnia [...] r. czego jednak nie uczyniły do dnia wydania decyzji. To oznacza, zdaniem organu, że nie zostały zakwestionowane ustalenia dokonane przez ten organ dotyczące zakresu robót wykonanych po 1997r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Ż., C. Ż. oraz K. S. twierdząc, iż nie zostały należycie wykonane zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2005r. ani wskazania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Zarzucili w/w decyzji dowolność interpretacji zakresu samowoli budowlanej w przestrzeni między budynkami nr A i B przy [...] w K.. Wnieśli o wydanie decyzji nakazującej wszystkim obecnym właścicielom nieruchomości rozebranie elementów budowlanych wykonanych w okresie od 1997r. do chwili obecnej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i uwarunkowań branżowych, a w szczególności bez ważnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonania robót przywracających warstwę izolacji przeciwwilgociowych na ścianie fundamentowej budynku, które to warstwy zostały zniszczone wskutek prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę i w sposób sprzeczny z projektem technicznym zabudowy przestrzeni. Domagali się nadto przeprowadzenia wizji lokalnej budynku nr A. Nadto twierdzili, iż nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdyż przedmiot postępowania nigdy nie był rozstrzygnięty, a argument o ewentualnej nieważności decyzji ze względu na to, że w sprawie była już wydana inna decyzja, zdaniem odwołujących jest nietrafiony. Odwołujący podkreślili również, iż ich obecne żądania zmierzają do usunięcia skutków wykonanych samowolnie robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach swojej decyzji wskazał, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji ograniczył swoje czynności do ustalenia zakresu robót wykonanych po 1997r. i wykluczenia występowania przypadku samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu tych robót bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tymczasem w sprawach dotyczących samowoli budowlanej organ nie może ograniczyć swojego postępowania wyłącznie do stwierdzenia występowania lub wykluczenia przypadku samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dodał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy w tym postępowaniu ustalić, czy zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem i z przepisami technicznymi. W tej sytuacji żądanie skarżących przeprowadzenia oględzin jest zasadne ponieważ umożliwi ustalenie, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem i z przepisami technicznymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaznaczyli, że jej przedmiotem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ich ocenie treść uzasadnienia narusza prawo (interes prawny). Zastrzegli, że uzasadnienie swoich twierdzeń poparte dowodami podadzą w piśmie uzupełniającym do skargi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżące M. Ż. i K. S. wniosły o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów będących w ich posiadaniu, gdyż akta sądowe są w ich odczuciu niekompletne. Jednocześnie nie przedłożyły wnioskowanych dokumentów zwracając się do Sądu z wnioskiem o zakreślenie terminu do ich złożenia. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 roku skarżący podtrzymali skargę. Podnieśli, że rozstrzygnięcie organów powinno także obejmować swoim zakresem roboty budowlane wykonane przed 1997 rokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wskazać należy, że pomimo, iż z treści skargi wynika, że skarżący określając jej przedmiot ograniczyli się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to wobec faktu, że przedmiotem kontroli sądowej nie może być samo uzasadnienie decyzji lecz decyzja, której składowym elementem jest również uzasadnienie (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. w związku z art. 107 § 1 kpa) Sąd dokonywał kontroli decyzji, a nie jej uzasadnienia. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczeniem takim w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 2401/03. Wyrokiem tym Sąd dokonał oceny prawnej i wskazał, w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie po uchyleniu zaskarżonych decyzji. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż organy nadzoru budowlanego, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii związanej z zakresem prowadzonego postępowania. Sąd uznał, że zestawienie treści rozstrzygnięć organów nadzoru z 1997 r. oraz żądania sformułowanego przez M. Ż. w ramach prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego pozwalało stwierdzić, że nie zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej, ponieważ wniosek odnosił się tylko do prac wykonanych po 1997 r., a tym samym nie odnosił się do tych, które były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. Uchylenie natomiast zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nakładało na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym wyjaśnienia zakresu prac wykonanych przez A. G. po 1997 r. i ustalenia czy na ich wykonanie posiadał on stosowne pozwolenia bądź dokonał wymaganych zgłoszeń. Kontrolując zatem zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Sąd, będąc związany powołanym wyrokiem badał w pierwszej kolejności, czy dokonane w nim ustalenia zostały wykonane przez organy administracji oraz, czy ich wykonanie nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności stwierdzić należy, że organy prowadziły postępowanie zgodnie z wytycznymi WSA z dnia 20 czerwca 2005 roku. Istotą zaś tego postępowania było zbadanie, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane po 1997 roku zostały wykonane legalnie tzn. w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W tych kwestiach organ pierwszej instancji przeprowadził co prawda postępowanie wyjaśniające i ustalił, że wykonane roboty po 1997 roku zostały zrealizowane w oparciu o przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, jednakże nie zbadał w sposób wyczerpujący czy roboty te wykonane zostały zgodnie z treścią tych zgłoszeń. Ta okoliczność z kolei powodowała, że zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że część zarzutów stawianych przez skarżących nie mogła być przedmiotem kontroli przez organy nadzoru budowlanego, jak również przez Sąd, gdyż dotyczyły one robót wykonanych przed 1997 rokiem i objętych postępowaniem zakończonym decyzją wydaną w tym właśnie roku. Ograniczenie to wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2005 roku. Dodatkowo przyjdzie się odnieść do zarzutów skarżących dotyczących niekompletności materiału dowodowego. Zarzut ten uznać należy za pozbawiony podstaw. Skarżący wskazują bowiem, że są w posiadaniu dokumentów, które mogą stanowić istotne dowody w sprawie, jednakże pomimo składanych tak w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sądowego deklaracji nie przedłożyli tych dokumentów. Sąd uznał, że skarżący mieli wystarczająco dużo czasu na ich złożenie, zaś odroczenie rozprawy z tego powodu nie było możliwe, a to z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 99 i art. 106 § 3 p.s.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast takich braków w aktach administracyjnych, które uzasadniałyby ich uzupełnienie przez organy administracji. Oddalenie skargi na rozstrzygniecie kasacyjne organu odwoławczego ma ten skutek, że postępowanie będzie ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji i zakończy się wydaniem ponownej decyzji co do istoty sprawy po wykonaniu przez ten organ zaleceń wynikających z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Od tak wydanej decyzji stronom będą przysługiwać ponownie środki zaskarżenia na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).