II SA/Gl 712/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił K. W. (dalej strona lub skarżąca) wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1 celem skomunikowania prowadzonej na terenie tej działki działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży [...] w miejscowości S. w miejscu wskazanym na przedłożonej mapie zasadniczej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wpierw czynności, które były podejmowane w prowadzonym postępowaniu, a zmierzające do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, następnie organ ten przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności opisany został stan faktyczny w sprawie, a w szczególności podkreślono, że działki nr 1 i 2 stanowią jedną nieruchomość i objęte są jedną księgą wieczystą i istnieją z tej nieruchomości dwa zjazdy na drogę publiczną, a tym samym brak jest argumentów przemawiających za zlokalizowaniem kolejnego zjazdu. Następnie odniesiono się do charakteru prowadzonej działalności gospodarczej i podniesiono kwestię bezpieczeństwa dla ruchu drogowego w związku z projektowanym nowym zjazdem i uznano, że rozwiązanie to z tej perspektywy nie jest korzystne z uwagi na występujące ograniczenia widoczności, ukształtowanie drogi związane ze spadkiem podłużnym w kierunku miejscowości R.oraz łukiem poziomym drogi występującym pomiędzy planowanym zjazdem a centrum S. Dodatkowo sytuacja jest komplikowana bliskością skrzyżowania z drogą powiatową. Wskazano, że lokalizacja nowego zjazdu będzie sprzeczna z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a powstanie nowego zjazdu przyczyni się do powstania dodatkowego punktu kolizji, które nie są pożądane w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że zasada bezpieczeństwa jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z drogi publicznej i w ocenie organu brak jest przesłanek uzasadniających lokalizację takiego zjazdu. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata A. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej sprzecznej z interesem publicznym i słusznym interesem strony i w sposób wzbudzający wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności działania wypowiadającego się organu. W ocenie odwołującej organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podniesiono naruszenie art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin miejsca i poprzestanie przez organ na bliżej nieskonkretyzowanych informacjach znanych z urzędu, a oględziny pozwoliłyby w sposób rzetelny ocenić, czy projektowana przebudowa zjazdu doprowadzi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa. Wskazano na naruszenie postanowień art. 9 w związku z art. 10 w związku z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie i niepoinformowanie pełnomocnika strony o przyczynach zwłoki, co uniemożliwiło stronie przyczynienie się do szybkiego i rzetelnego załatwienia sprawy. Wskazano na naruszenie postanowień art. 10 w związku z art. 40 przywoływanego Kodeksu poprzez niepoinformowanie pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach i niedoręczenie wydanej decyzji. Ponadto podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 i 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz niezasadne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu uzasadniona jest istniejącym zagrożeniem dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w sytuacji gdy ustalenie takie zostało poczynione zupełnie dowolnie bez uprzedniej analizy interesu społecznego i indywidualnego. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto argumentację przemawiająca za jego uwzględnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono kluczowe postanowienia wyroku tutejszego Sądu, który uprzednio wypowiedział się w sprawie. W dalszej części uzasadnienia przybliżono stan faktyczny występujący na przedmiotowej nieruchomości, wskazano na naczelną zasadę obowiązującą przy udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a następnie dokonano analizy lokalizacji zjazdu w kontekście obowiązujących regulacji prawnych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dostosował się do wskazań zawartych w wyżej wymienionym wyroku tutejszego Sadu i nie dopuścił się zarzucanych mu nieprawidłowości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Stan faktyczny ustalony został prawidłowo i brak jest naruszeń prawa w zakresie terminowości wydania decyzji. Podzielono zarzut pełnomocnika o wadliwości doręczenia wydanej decyzji, jednakże wadliwość ta nie wpłynęła na prawidłowość wydanej decyzji. Z decyzja tą nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej w zasadzie powielono zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej sprzecznej z interesem publicznym i słusznym interesem strony i w sposób wzbudzający wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności działania wypowiadających się organów. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podniesiono naruszenie art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin miejsca i poprzestanie przez organ na bliżej nieskonkretyzowanych informacjach znanych z urzędu, a oględziny pozwoliłyby w sposób rzetelny ocenić, czy projektowana przebudowa zjazdu doprowadzi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa. Organ odwoławczy w sposób lapidarny oraz niekonkretny odniósł się do podniesionego zarzutu. Wskazano na naruszenie postanowień art. 9 w związku z art. 10 w związku z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie i niepoinformowanie pełnomocnika strony o przyczynach zwłoki, co uniemożliwiło stronie przyczynienie się do szybkiego i rzetelnego załatwienia sprawy. Zaakcentowano naruszenie postanowień art. 10 w związku z art. 40 przywoływanego Kodeksu poprzez niepoinformowanie pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach i niedoręczenie wydanej decyzji. Dodatkowo przywołano naruszenie postanowień art. 77 w związku z art. 107 § 3 przedmiotowego Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy w sposób niewystarczający. Ponadto podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 i 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz niezasadne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu uzasadniona jest istniejącym zagrożeniem dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w sytuacji gdy ustalenie takie zostało poczynione zupełnie dowolnie bez uprzedniej analizy interesu społecznego i indywidualnego. W oparciu postawione zarzuty wystąpiono o uchylenie obu kwestionowanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinięto postawione zarzuty. W sposób szczególny zwrócono uwagę na brak oględzin miejsca lokalizacji zjazdu, jak również przeprowadzenia badania natężenia ruchu na spornym odcinku drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Pismem z 9 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, jak również zaakcentował w nim, że organy administracji publicznej w ramach ponownie prowadzonego postępowania nie przeprowadziły żadnych nowych ustaleń w sprawie, a tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, ponieważ nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, a okoliczność ta ma znaczenie z uwagi na uznaniowy charakter omawianej decyzji. Nadto w ocenie pełnomocnika skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził wnioskowanej czynności dowodowej, czyli oględzin spornej nieruchomości, jak również nie odniósł się do bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowej drodze w związku z lokalizacją wnioskowanego zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że rozpoznawana sprawa jest już po raz drugi przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 43/19 tutejszy Sąd uwzględnił wniesioną skargę i wskazał w niej, że poddana jego kontroli decyzja wydana jest w ramach uznania administracyjnego, a to nakłada na organy administracji obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób szczególny, nie budzący wątpliwości. W wyroku tym zawarto stwierdzenie, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego. We wskazaniach co do ponownie prowadzonego postępowania wskazano, że organ winien mieć na uwadze poczynione ustalenia, bacząc aby nie naruszyć reguł postępowania. Przywołanie treści powyższego wyroku jest o tyle istotne, ponieważ stosownie do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skład orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany treścią wskazań zawartych w przywołanym wyroku, podobnie jak wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. Przywołanie treści powyższego przepisu, jak również wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu przywoływanego wyroku, jest w rozpoznawanej sprawie niezbędne, ponieważ analiza akt administracyjnych przedłożonych przez organy administracji publicznej pozwala stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu tej decyzji, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgromadził dwa dokumenty, a mianowicie stanowisko pracownika Wydziału Inżynierii Ruchu oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 przedmiotowego regionu. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy wydana została decyzja przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. W ramach postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej wnioskował o przeprowadzenie badań natężenia ruchu na spornej drodze jak również wizję lokalną celem stwierdzenia występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oba wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącej zostały zignorowane przez oba organy administracji i nie zostały przeprowadzone. Jak wynika z uzasadnienia przywoływanego powyżej wyroku tutejszego Sądu, dopiero po rzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy można będzie przejść do analizy przepisów prawa materialnego i do podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia. Przedstawione działania organów administracji obu instancji pozwalają stwierdzić, że organy te w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uczyniły bardzo mało dla jego wyjaśnienia, ponieważ jak zostało to zaznaczone, uzyskano w jego ramach wspomniane dwa dokumentu. Takie prowadzenie postępowania nie jest zgodne z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również narusza postanowienia przywołanego powyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poczynione ustalenia w zakresie postępowania wyjaśniającego organów administracji publicznej pozwalają uznać, że organy te nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób zgodny ze wskazaniami zawartymi w pierwszym wyroku tutejszego Sądu i ograniczyły się do podjęcia działań, które można ocenić jako markowanie prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego. Przedstawiona ocena przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zwalnia Sąd z dalszych rozważań, ponieważ jak to już zostało zaznaczone, stan faktyczny sprawy nie został w sposób prawidłowy ustalony, a tym samym rozważania dotyczące prawa materialnego w przypadku podejmowania uznaniowej decyzji administracyjnej są przedwczesne. Dostrzeżone uchybienia uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na marginesie powyższego ustalenia skład orzekający dostrzega również, że uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji są rozbudowane i poruszają kluczowe elementy, mające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, jednakże zawarte w obu decyzjach stwierdzenia nie są poparte należycie ustalonym stanem faktycznym i być może są one trafne, jednakże nie wynikają z akt sprawy przedłożonych sądowi. W skardze podniesiony zarzut naruszenia postanowień art. art. 10 w związku z art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepoinformowanie pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach i niedoręczenie wydanej decyzji był zasadny w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, natomiast na etapie postępowania odwoławczego już jest bezzasadny, ponieważ organ odwoławczy doręczył swoje rozstrzygnięcie pełnomocnikowi skarżącej. Ponadto w polu widzenia należy mieć na uwadze to, że organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu okoliczność tę podniósł i wskazał, że nie miała ona znaczenia dla oceny działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że tak sformułowany zarzut nie wyczerpuje przesłanek uwzględnienia skargi, ponieważ przywoływane uchybienie nie spowodowało niemożności udziału skarżącej i jej pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu, a ponadto organ odwoławczy dokonał oceny tego uchybienia i nie uznał, aby wpływało ono na treść wydanej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie z takim stanowiskiem się zgadza i je podziela, że nie jest to uchybienie uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Także zarzut naruszenia przepisów odnoszących się do terminowości działań organu administracji nie może być uwzględniony, ponieważ nie mają one przełożenia na merytoryczną ocenę poddanego kontroli rozstrzygnięcia, zatem zarzut naruszenia postanowień art. 9 w związku z art. 10 w związku z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie i niepoinformowanie pełnomocnika strony o przyczynach zwłoki nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, jak również mając w polu widzenia wskazania zamieszczone w wyroku tutejszego Sądu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 43/19 przeprowadzi postępowanie dowodowe, w ramach którego wyjaśnione zostaną wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu na drodze w rejonie przewidywanego zlokalizowania zjazdu. W tym celu niezbędne będzie sprawdzenie natężenia ruchu, jak również dokonanie wizji lokalnej w terenie, celem przeprowadzenia naocznej oceny występowania ewentualnego zagrożenia w tym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.