II SA/Gl 712/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/274/2025/4439 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...]. Decyzją z 6 lutego 2025 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, Prezydent Miasta G. odmówił D. M. (dalej jako strona lub skarżąca) podwyższenia o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko - N. G. . W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka oraz (4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym kontekście podniesiono, że skarżąca będąca Dyrektorem Regionalnej Placówki Opiekuńczo-Terapeutycznej nr [...] w G. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wspomniane dziecko pozostające pod opieką rzeczonej placówki. Podkreślono jednak, że zgłoszone przez nią żądanie nie mogło zostać uwzględnione, jako że odrębną, wcześniejszą decyzją z 7 stycznia 2025 r. przyznano jej już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko będące wychowankiem owej instytucji i chociaż w świetle art. 17 ust. 3e ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprawującym opiekę nad więcej niż jedną osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18 roku życia, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w ust. 3, podwyższa się o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą opieka jest sprawowana, to jednak ów przepis odnosi się wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy a także do rodzin zastępczych i osób prowadzących rodzinny dom dziecka, a zatem ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania tej normy względem dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej ani też dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Niezadowolona z tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wywodząc, że zawarte w niej rozstrzygnięcie prowadzi do nierównego traktowania podmiotów sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, gdyż opiera się na założeniu, że prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko niektórym z nich, co jest dyskryminujące, skoro o przyznaniu świadczenia powinna decydować przesłanka faktycznego realizowania takiej opieki. Równocześnie podkreśliła, że wraz z wnioskiem złożyła oświadczenia, iż sprawuje nad dzieckiem osobistą opiekę, zamieszkuje wraz z nim a do ubezpieczeń społecznych została zgłoszona przez pracodawcę, którym jest Regionalna Placówka Opiekuńczo-Terapeutyczna. W rezultacie wywiodła, że realizuje faktyczną opiekę nad wskazanym we wniosku dzieckiem czyniąc to osobiście, zamieszkując wraz z nim i zaspokajając jego potrzeby wynikające z niepełnosprawności natomiast faktu tego nie może niweczyć sama okoliczność, że piastuje zarazem funkcję Dyrektora rzeczonej placówki. W tym kontekście strona powołała się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA wywodząc, że odmowa przyznania spornego świadczenia pozostaje w jaskrawej kolizji z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Decyzją z 3 kwietnia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/274/2025/4439 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, że strona sprawuje opiekę nad wymienionym w jej wniosku dzieckiem, które stosownym orzeczeniem z 13 stycznia 2023 r. zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz o konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenie, rehabilitacji i edukacji. Zaaprobowało jednak stanowisko organu pierwszej instancji o tym, że zawnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane albowiem jest ona Dyrektorem Placówki Opiekuńczo-Terapeutycznej i odrębną decyzją z 7 stycznia 2025 r. uzyskała już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko również będące wychowankiem tej instytucji. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 3e ustawy o świadczeniach rodzinnych, podwyższenie wysokości tego świadczenia o 100 % na drugiego i każdego kolejnego podopiecznego możliwe jest wyłącznie w przypadku opiekunów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, a także w odniesieniu do rodziny zastępczej i osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, zatem w tak wyznaczonym kręgu podmiotów ustawodawca nie uwzględnił wszystkich podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, w tym dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej. Niezadowolona z tej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozważenia stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia normy prawa procesowego zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zamiast jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3e w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do nierównego traktowania podmiotów sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi w postaci przyjęcia, że część z nich ma prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego o 100 %, a pozostałe z takiego uprawnienia skorzystać nie mogą. W uzasadnieniu skargi strona powtórnie zaznaczyła, że jest Dyrektorem Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej nr [...] w G. , który jako pracodawca zgłosił ją do ubezpieczeń społecznych, jednak opiekę nad dzieckiem wymienionym we wniosku sprawuje osobiście i wraz nim zamieszkuje, co stanowi zasadniczą przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a w rezultacie brak jest podstaw do różnicowania jej sytuacji prawnej względem innych podmiotów, które opiekę taką realizują. Równocześnie zaznaczyła, że nierówne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi było na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych konsekwentnie krytykowane przez Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyrokach: z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), gdzie stwierdzono niezgodność z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania u podopiecznego niepełnosprawności oraz z 18 marca 2025 r. (sygn. akt SK 22/22), w którym stwierdzono sprzeczność z Konstytucją art. 17 ust. 1 pkt 4 rzeczonej regulacji w zakresie, w jakim wyklucza z grona uprawnionych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. W jej ocenie wyrażone w powyższych orzeczeniach stanowisko przesądza także o bezzasadności nierównego traktowania wszystkich podmiotów sprawujących opiekę wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Powtórzyło przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując na bezzasadność zarzutów podniesionych przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Artykuł 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przy tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych względów, niż te, które zostały objęte jej zarzutami. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno kwestionowany przez stronę akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mocą zaskarżonej decyzji stronie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., w związku z opieką sprawowaną nad małoletnim legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności - N. G. . Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest Dyrektorem Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej nr [...] w G. i składając wniosek o sporne świadczenie działała bezspornie w ramach piastowanej przez nią funkcji, a zatem wywodząc swoje uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., (czyli uwzględniającym nowelizację wprowadzoną na mocy art. 43 ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym - Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, gdy sprawuje opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obie wydane w sprawie decyzje zostały jednak skierowane bezpośrednio do skarżącej, jako osoby fizycznej (ze wskazaniem wyłącznie jej imienia i nazwiska), a nie do dyrektora, o którym mowa w powyższym unormowaniu. Odnosząc się do tego stanu rzeczy przyjdzie zaznaczyć, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa ustalającym wiążące konsekwencje normatywne dla konkretnego podmiotu i dlatego oznaczenie strony, do której jest skierowana stanowi jej kluczowy element, co wynika z art. 107 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe ustalenie podmiotu będącego stroną postępowania oraz jego statusu prawnego jest bowiem uwarunkowane właściwym oznaczeniem adresata decyzji administracyjnej. Wymaga przy tym podkreślenia, że z mocy art. 28 wspomnianego Kodeksu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś w świetle art. 29 tego Kodeksu, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Równocześnie przyjdzie wyjaśnić, że jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, do których odsyła cytowany wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego unormowania stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i decydują o nim łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - w tym skutki, które wywołuje decyzja (co do przesłanki "skutków" poglądy bywają jednak różne, skoro powstają one dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem - zdaniem części poglądów - nie powinny wpływać na jego ocenę). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W tym kontekście należy raz jeszcze zaakcentować, że w rozpoznanej sprawie podmiotem, którego interesu prawnego dotyczyły decyzje organów obydwu instancji był Dyrektor Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej, natomiast organy skierowały rzeczone decyzje do osoby fizycznej, która w dacie ich wydania pełniła funkcję Dyrektora, chociaż nie budzi wątpliwości, że organem uprawnionym do reprezentowania tej instytucji nie jest konkretna osoba fizyczna, lecz Dyrektor. Funkcja Dyrektora placówki nie jest stała, osoby ją pełniące podlegają rotacji, zatem decyzje administracyjne powinny być adresowane do podmiotu, którego sprawa dotyczy, a nie do indywidualnie oznaczonej osoby fizycznej, który w danej chwili jest piastunem owej funkcji. Co więcej, z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy zastosowały w sprawie przepisy dotyczące dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jednak koliduje to z samym rozstrzygnięciem, w którym wprawdzie także powołano art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak skierowano je do skarżącej jako osoby fizycznej. Tymczasem właśnie rozstrzygnięcie (jako element składowy decyzji wymieniony w art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego) powinno determinować treść uzasadnienia, a nie na odwrót. Zdaniem Sądu, skierowanie rozstrzygnięcia do osoby fizycznej (przy dodatkowej sprzeczności z jego uzasadnieniem) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż narusza jedną z fundamentalnych gwarancji rzetelnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem wymogu sformułowanego w art. 7 Konstytucji RP. Wypada w tym miejscu dodać, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w części orzecznictwa, wskazanie imiennie piastuna funkcji, jako adresata decyzji, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wyczerpuję inną przesłankę twierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 30 września 1999 r., sygn.. akt IV SA 1357/97, publ. LEX nr 47899). W niniejszej sprawie zachodzi jednak sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, co pozwala na zakwalifikowanie decyzji przede wszystkim, jako wydanej w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu. Przy rozpatrywaniu odwołania organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. , nie dostrzegł, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, przez co i jego rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zważywszy zaprezentowane wyżej rozważania Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji mając na uwadze treść art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdzenie nieważność obu wydanych w sprawie decyzji powoduje przy tym, że ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych byłoby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wskazania wynikające wprost z treści niniejszego wyroku i powtórnie rozstrzygając sprawę wyda decyzję oznaczając jej adresata w sposób prawidłowy. Mając na względzie wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem skarżąca nie poniosła w związku z tym postępowaniem jakichkolwiek obciążeń finansowych, gdyż jest w niniejszej sprawie zwolniona od kosztów sądowych z mocy prawa, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a równocześnie nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.