II SA/Gl 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg S. B. i E. B. oraz B. P. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a : oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 1. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję organu odwoławczego pełnomocnik skarżących zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że w realiach niniejszej sprawy i charakteru negatywnych i nieodwracalnych konsekwencji jakie mogą zostać wyrządzone wskutek jej wykonania wniosek ten jest w pełni uzasadniony. Podniesiono również, że brak wstrzymania umożliwi wydanie pozwolenia na budowę i przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych, zaś budowa budynku wielorodzinnego wraz z parkingiem, zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę u skarżących. Pełnomocnik powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 344/15 wywodził, że decyzja o warunkach zabudowy podlega swoistemu wykonaniu, zatem możliwe jest jej wstrzymanie. Organ administracji publicznej przekazując skargę nie ustosunkował się do powyższego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudny do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przede wszystkim wskazać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, to oznacza, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Wnioskujący musi dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, bowiem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/04 Lex nr 799468 oraz postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/05 Lex nr 1405505). Ponadto przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 116/12 cbosa). Rozpoznając wniosek skarżących w zakresie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżących nie wskazał bowiem żadnych okoliczności, których wystąpienie przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wskazał, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Uprawdopodobnienie zaś okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Również działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za uwzględnieniem złożonego wniosku. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 199). Stwierdza zatem jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji dnia [...] r., znak: [...] nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/16). Tut. Sąd nie przychyla się w tym zakresie do stanowiska prezentowanego w cytowanym przez pełnomocnika skarżących orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem i sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. To decyzja o pozwoleniu na budowę będzie, w przypadku jej zaskarżenia, przedmiotem odrębnego postępowania przed sądami administracyjnymi, w ramach którego skarżący będzie mógł domagać się wstrzymania jej wykonania. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.